II SA/Go 95/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sad. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 183 ust. 1 i 2, art. 188 ust. 1 i 2, art. 193 ust. 1 pkt 3, art. 220 i art. 224, w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.; dalej jako p.o.ś.) – udzielił pozwolenia dla E. S.A. na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej przy [...] (działki nr: [...]), ustalając ważność obowiązywania pozwolenia do dnia [...] lipca 2028 r. Jednocześnie organ stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] (zmienionej decyzją Starosty z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]), w której udzielono pozwolenia dla E. S.A. na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z Zakładu Budowy dróg wraz z Otaczarnią (Wytwórnia [...]), zlokalizowanego na działkach nr: [...], przy [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła E.J. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przez niezawieszenie postępowania w sprawie w przypadku, gdy SKO zostało zobowiązane prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., stanowiącej podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza; - art. 6 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 5, art. 32 i art. 74 Konstytucji RP oraz art. 170 p.p.s.a., przez nienałożenie na podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza obowiązku ograniczenia immisji odorów do granic własności spółki, w przypadku udowodnionego występowania tych związków na terenie nieruchomości odwołującej się i nakładania tego obowiązku przez inne starostwa w Polsce na podmioty powodujące taką uciążliwość; - art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...), przez przyjęcie nowych założeń funkcjonowania zakładu niż te, które stanowiły podstawę do wydania wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 185 ust. 1, art. 378 ust. 1 p.o.ś. – umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] września 2018 r. zleciło z urzędu organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie, przez złożenie pisemnego oświadczenia, czy w związku z eksploatacją przedmiotowej inwestycji utworzono obszar ograniczonego użytkowania (art. 185 p.o.ś.), oraz ewentualne przesłanie dowodów, o których mowa w art. 135 ust. 2 i 3 p.o.ś. na potwierdzenie tej okoliczności. W odpowiedzi z dnia [...] października 2018 r. Starosta oświadczył, że dla instalacji nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania, a instalacja do produkcji mas bitumicznych zlokalizowana przy [...] nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w art 135 ust. 1 i 6 p.o.ś. w związku z czym nie ma możliwości utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie powołanych przepisów. Po uzyskaniu tych informacji Kolegium poinformowało strony o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. i celem zapewnienia ich realizacji wyznaczyło nowy termin rozpatrzenia sprawy. W dniu 13 listopada 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo E.J. stanowiące uzupełnienie zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz załącznikiem w postaci "Analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń gazowych i odorowych z wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej w [...] na nieruchomości o nr ewid. [...]" sporządzonej w dniu [...] listopada 2018 r. przez specjalistę ds. środowiska inż. S.J. W dalszej części uzasadnienia Kolegium powołało treść art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 188 ust. 1 i 2, art. 378 ust. 1, art. 220 ust. 1 i 2 p.o.ś. i zauważyło, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 185 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalacje oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Mając to na uwadze Kolegium wskazało, że odwołująca nie była stroną toczącego się przed Starostą postępowania, a co się z tym wiąże również adresatem zaskarżonej decyzji, gdyż nie jest ona podmiotem prowadzącym instalację, który ubiegał się o udzielenie zezwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Treść art. 185 ust. 1 p.o.ś. ogranicza krąg stron postępowania w postępowaniu dotyczącym wydawania pozwoleń emisyjnych jedynie do prowadzącego instalację, której dotyczyć ma pozwolenie, oraz do podmiotów władających powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeśli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji, co nie ma tu miejsca. Ponadto zawężenie to wynika z treści art. 155 k.p.a., który wyraźnie stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Według art. 155 k.p.a., bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany, bądź uchylenie decyzji w tym trybie jest zgoda strony lub stron postępowania, które nabyły prawa. Zatem, zważywszy na treść przepisu prawa materialnego jakim jest art. 185 ust. 1 p.o.ś., który to przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., na który w złożonym środku zaskarżenia powołała się odwołująca, Kolegium stwierdziło, że odwołującej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, a zatem nie mogła ona skutecznie wnieść odwołania od decyzji Starosty wydanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia E. S.A. na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Dlatego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w powiązaniu z treścią przepisu szczególnego art. 185 ust. 1 p.o.ś., Kolegium umorzyło postępowanie zainicjowane odwołaniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nie zgadzając się z tym orzeczeniem E.J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, w której zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa, tj.: - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 w zw. z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez umorzenie postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych w przypadku, gdy skarżąca ma pełne prawo do udziału w postępowaniu na podstawie przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, mającej konstytucyjne pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawami; - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 141 ust. 2 p.o.ś. oraz w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...), przez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania odwoławczego i tym samym jego umorzenie w przypadku powzięcia wiedzy o istotnych udowodnionych naruszeniach, które miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wobec tego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Rozpatrując odwołanie rolą organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie jego dopuszczalności. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 127 k.p.a. jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. – dalej jako CBOSA). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą Sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Jednocześnie zauważyć należy, iż badanie przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji organu o umorzeniu postępowania odwoławczego nie obejmuje badania prawidłowości decyzji organu I instancji. Spornym w niniejszej sprawie było, czy organ odwoławczy zasadnie odmówił skarżącej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie udzielenia E. S.A. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Zgodnie z art. 185 ust. 1 p.o.ś. stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Tym samym w powołanym przepisie wprowadzono odstępstwa od reguł obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym, wskazując, iż stronami postępowania o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska są tylko prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarach ograniczonego użytkowania, jeżeli zostały one wyznaczone. Prowadzącym instalację, stosownie do treści art. 3 pkt 31 p.o.ś. jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Mocą art. 185 p.o.ś. z kręgu osób będących stronami postępowania o wydanie pozwolenia wyeliminowane zostały inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu (por. K. Gruszecki: Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX, 2016). Ponadto w rozpoznawanej sprawie - jak wynika z akt administracyjnych - niesporne jest też, że nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżąca E.J. nie jest stroną postępowania o pozwolenie na korzystanie ze środowiska. Nie jest ona bowiem ani podmiotem prowadzącym instalację, ani nie włada powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania. Zasadnie więc organ odwoławczy uznał, iż nie przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu i nie mogła ona wnieść odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do środowiska. W tym stanie rzeczy, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.