I SA/Rz 1212/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędzia WSA Grzegorz Panek Sędzia WSA Piotr Popek /spr./ Protokolant sekr. sąd. Karolina Dźwierzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi Z. C. (dalej: Wnioskodawczyni/Skarżąca) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Agencja) z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. zapadła w postępowaniu wznowieniowym. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 24 kwietnia 2014r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji w [...] wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, w którym zadeklarowała do przyznania w/w płatności działki rolne o łącznej powierzchni 5,67 ha. Do wniosku załączony został materiał graficzny, na którym wnioskodawczyni wyrysowała powierzchnie deklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] przyznał wnioskodawczyni płatności na rok 2014 do deklarowanej powierzchni 5,67 ha. W/w decyzja jako, że uwzględniała w całości żądanie wnioskodawczyni a strona nie wnosiła o jej doręczenie została pozostawiona w aktach sprawy. W dniach od 13 do 19 sierpnia 2016 roku w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, potwierdzona raportem z czynności kontrolnych nr [...]. Podczas przeprowadzania kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku o przyznanie płatności, a stanem faktycznym. W raporcie stwierdzono m.in. zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach: B1 położonej na działce ewidencyjnej nr 373/2, C/C1 położonej na działkach ewidencyjnych: nr 385/4, nr 381/2, nr 383/2, oraz F/F1 położonej na działce ewidencyjnej 394/2, 392/2 (kod nieprawidłowości DR18). Od przedmiotowego raportu z czynności kontrolnych skarżąca w dniu 1 marca 2017 r. złożyła zastrzeżenia, w których nie zgodziła się z zawartymi w nim ustaleniami. W odpowiedzi na powyższe przedmiotowy raport z kontroli na miejscu został ponownie przeanalizowany przez uprawnione osoby, które stwierdziły, iż kontrola została przeprowadzana w prawidłowy sposób zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe stanowisko zostało przesłane do skarżącej w dniu 11 kwietnia 2017r. Natomiast w dniu 28 kwietnia 2017r. została przesłana jej kopia raportu po korekcie. W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, które były nieznane organowi wydającemu powyższą decyzję. W ramach postępowania prowadzonego po jego wznowieniu, po dokonaniu analizy protokołu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 13-19 sierpnia 2016 r. organ I instancji stwierdził, że w przypadku działek rolnych: - B1 położonej na działce ewidencyjnej nr 373/2 stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, zadrzewienia, zakrzaczenia, chwasty, - C/C1 położonej na działkach ewidencyjnych nr 385/4, nr 381/2 i nr 383/2, stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, działka została zdominowana przez chwasty wieloletnie (nawłoć), zadrzewienia (dereń świdwa, topola czarna) i zakrzaczenia, - F/F1 położonej na działkach ewidencyjnych nr 394/2, nr 392/2 stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (zadrzewienie, zakrzaczenie, chwasty), nie wykonywano zabiegów agrotechnicznych; teren porośnięty chwastami (nawłoć), samosiejkami drzew (topola czarna). W związku z takimi ustaleniami i zastosowanym kodem DR18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej działce) Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...] wykluczył z płatności na rok 2014 łączną powierzchnię 1,46 ha w/w działek, w związku z czym, powierzchnia uprawniona do przyznania płatności wyniosła 4,22 ha. W takim stanie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]organ I instancji uchylił decyzję nr [...]z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. i odmówił przyznania płatności JPO ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie ze względu na to, iż jej treść jest niezgodna ze stanem faktycznym. Podniosła w szczególności, że działki były użytkowane rolniczo zgodnie z umowami dzierżawy zawartymi ze Starostwem Powiatowym w [...] z 2003 r. co powinno znaleźć potwierdzenie z wizji lokalnej, która jej zdaniem powinna się odbyć dla sprawdzenia rzetelności dokumentacji pokontrolnej wytworzonej przez firmę A. Sp. z o.o.. Odwołująca się wniosła także o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, to jest osób, które wykonywały zdjęcia działek rolnych w lipcu 2016 r. a dołączone do odwołania. Powołała się także na kontrolę przeprowadzoną przez pracowników Agencjiw dniu 6 kwietnia 2018 r., która jej zdaniem powinna być dowodem w sprawie. Podniosła nadto, że organ powołał się na decyzję z 2014 r., która nie została jej doręczona. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji zlecił przesłuchanie wskazanych w odwołaniu świadków C. Z. i W. C. organowi I instancji. Przesłuchany świadek C. Z., stwierdził, że dla działki rolnej B i C zdjęcia zrobione są zgodnie ze szkicem, lecz zrobione są zza drzew rosnących za rowem, w odniesieniu do działki rolnej C zza drzew i krzaków, które w części wschodniej i zachodniej były i są. Jego zdaniem zdjęcia nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytkowania gruntu. W odniesieniu do działki rolnej F, świadek zeznał, że zdjęcia nie są zrobione z miejsc wskazanych ze szkiców, lecz są zrobione z działki, która nie jest użytkowana rolniczo. Z kolei W. C. zeznał, że sąsiad w polu zawsze coś robił, ale nie zwracał uwagi co i jak. C. C. – pełnomocnik Skarżącej, biorący udział w przesłuchaniu świadków oświadczył, że wszystkie zdjęcia dołączone do akt sprawy zostały zrobione w lipcu 2016 roku w obecności C. Z. i potwierdzają użytkowanie gruntów, a faktyczny stan i wielkość użytków rolnych odzwierciedla kontrola przeprowadzona w marcu i kwietniu 2018 r. Organ odwoławczy po ponownym przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W jego ocenie zaistniały nowe okoliczności faktyczne, które w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nie były znane organowi I instancji. Przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie beneficjenta w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, której część terenowa odbyła się w dniach od 13 do 19 sierpnia 2016 r., wykazała, że na całych działkach ewidencyjnych: nr 373/2 (w raporcie oznaczona jako działka rolna B1), nr 385/4, nr 381/2, nr 383/2 (w raporcie oznaczone jako działka rolna C/C1) oraz 394/2 i 392/2 (w raporcie oznaczone jako działka rolna F/F1) zadeklarowanych do wniosku w ramach kampanii 2016 znajdują się wieloletnie chwasty, nieużytki, samosiejki drzew i zakrzaczeń, co świadczy o tym, że działki ww. działki nie były użytkowane rolniczo. Zatem deklarowane działki na 2014 r.: B (w części dot. działki nr 373/2) na powierzchni 1.01 ha, C/C1 na całej powierzchni 0,16 ha i F/F1 na całej powierzchni 0.25 ha, nie były użytkowane rolniczo, a to ze względu na stwierdzone w ramach kontroli przeprowadzonej dla kampanii 2016 wieloletnie nieużytki (chwasty i trawy, samosiejki drzew i zakrzaczeń, nawłoć) na łącznej powierzchni 1,32 ha. Zdaniem organu odwoławczego zaistniała podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydal decyzję. Przez nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie dotyczącej kampanii na 2014r., a następnie w wyniku poczynionych ustaleń prawidłowo wydał decyzję uchylającą decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz odmawiająca przyznania tej płatności. Następnie organ przytoczył i omówił zasady przyznawania płatności bezpośrednich obowiązujące na 2014 r. określne w prawie krajowym i europejskim, w szczególności w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich z 2007 r.) w związku z art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 278). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich z 2007 r. rolnikowi przysługiwała jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009, jeżeli między innymi wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. W myśl art. 4 oraz art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16 z późn. zm) państwa członkowskie określają na poziomie krajowym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej. Jak wskazał organ w prawie krajowym wymogi te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. nr 39 poz. 211 z późn. zm., dalej: rozporządzenie w sprawie minimalnych norm). Zasadą jest, że zgodnie z § 4 wyżej wymienionego rozporządzenia grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkami określonymi w rozporządzeniu ( §4 pkt 1 i 2 oraz § 5 pkt 2). Jak podkreślono w skarżonej decyzji organ prowadzący postępowanie przy weryfikowaniu wniosku, ma obowiązek zbadać, czy zadeklarowane grunty spełniają wymogi określone w powyższych przepisach. Wskazał następnie organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, której część terenowa odbyła się w dniach od 13 do 19 sierpnia 2016 r., dotycząca kampanii 2016, która wykazała, iż powierzchnie działek ewidencyjnych nr 373/2, nr 385/4, nr 381/2, nr 383/2, nr 394/2 i nr 392/2 o łącznej powierzchni 1,46 ha nie są uprawnione do przyznania płatności, natomiast działka nr 373/1 we wniosku o deklarowanej powierzchnia 0,04 ha, jest użytkowana rolniczo na powierzchni 0,05 ha. Podczas kontroli na miejscu ustalono, iż na powierzchni 1,45 ha w/w działek ewidencyjnych znajdują się wieloletnie chwasty, nawłoć, trawy, samosiejki drzew i zakrzaczeń, które uniemożliwiają prowadzenie działalności rolniczej, co potwierdza dołączona do protokołu z kontroli dokumentacja fotograficzna. Organ po ponownej analizie protokołu z kontroli na miejscu oraz dokumentacji fotograficznej stwierdził, iż powierzchnia 1,45 ha nie była użytkowana w celu rolniczym na koniec 2014 roku, o czym świadczą widoczne na zdjęciach wieloletnie chwasty i trawy, samosiejki drzew i zakrzaczeń oraz nawłoć. Świadczyć też mają o tym uwagi kontrolerów wykonujących pomiary w terenie, zamieszczone w raporcie z kontroli na miejscu, że są to działki na których nie wykonywano zabiegów agrotechnicznych, zostały zdominowane przez chwasty wieloletnie, zadrzewienia, zachwaszczenia a ustalenie czasu nieużytkowania jest niemożliwe. Wskazuje to zdaniem organu odwoławczego na brak użytkowania rolniczego na działkach ewidencyjnych nr 373/2, nr 385/4, nr 381/2, nr 383/2, nr 394/2 i nr 392/2 od wielu lat. W ocenie organu odwoławczego analiza zeznań z przeprowadzonych przesłuchań świadków C. Z. i W. C. w żaden sposób nie może potwierdzić, że kwestionowane działki rolne były użytkowane rolniczo na takiej powierzchni jak skarżąca zadeklarowała we wniosku na 2014 r. Świadek C. Z. potwierdził, co prawda, że w odniesieniu do działek rolnych B i C dołączone zdjęcia z kontroli na miejscu są zgodne ze szkicem, lecz dodał, że zrobione są za drzew i nie odzwierciedlają stanu faktycznego, natomiast w odniesieniu do działki rolnej F, świadek zeznał, że zdjęcia nie są zrobione z miejsc wskazanych ze szkiców, są zrobione z działki, która nie jest użytkowana rolniczo. Także zeznania W. C., zdaniem organu, w żaden sposób nie mogą potwierdzić, że działki rolne B, C i F były użytkowane rolniczo w całości, ponieważ nie pamiętał i nie zwracał uwagi jakie prace były wykonywane. Jedyne co może potwierdzić to, że na w/w działkach zawsze ktoś był i coś robił. Jak dalej wskazał organ, konsekwencją powyższych ustaleń jest, że obszar zadeklarowany do jednolitej płatności obszarowej wynosi 5,67 ha, natomiast obszar zatwierdzony 4,22 ha, a więc różnica pomiędzy tymi obszarami wyniosła 1,45 ha co stanowi 34,36 % przedeklarowania. Przepis art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 str. 65 z późn. zm., dalej: rozporządzenie Komisji nr 1122/2009) stanowi zaś, że jeżeli różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Zatem według organu odwoławczego słusznie odmówiono jednolitej płatności obszarowej. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że zeznania C. Z. potwierdzają fakt, iż zdjęcia zostały wykonane z miejsca, które w protokole z kontroli na miejscu zostało oznaczone na szkicach (działki rolne B i C), zatem zdjęcia przedstawiają sporne działki. Natomiast w kwestii działki rolnej F zeznania w/w świadka świadczą o tym, że zdjęcia nie są zrobione z miejsc wskazanych ze szkiców, są zrobione z działki, która nie jest użytkowana rolniczo (wskazana działka to 396/2 - jest tam faktycznie nawłoć widoczna ze zdjęcia). Zdaniem organu analiza szkicu wykonania zdjęć jak również dokumentacja fotograficzna stwierdzająca ustalenia kontroli na miejscu potwierdzają jednak ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu. Świadczą o tym ślady GPS, które obrazują punkt z jakiego zostało wykonane zdjęcie. Na spornej działce wykonano 8 zdjęć dokumentujących stan faktyczny działki z różnych kierunków, na każdym zdjęciu stwierdzono nieprawidłowości w użytkowaniu rolnym działki i stąd też zastosowano kod nieprawidłowości DR 18. Natomiast na zdjęciach załączonych do odwołania jako dowód w sprawie przez odwołującą się, brak jest daty wykonania zdjęcia, nie ma też podanych żadnych współrzędnych geograficznych dzięki którym można dokonać weryfikacji miejsca wykonania zdjęcia. Jedyna adnotacja na jednym ze zdjęć (zał. 1) to działka 373/2, zdjęcie wykonano w lipcu 2016 roku. Na zdjęciach dołączonych do odwołania brak jest wieloletnich nieużytków, zadrzewień i zakrzaczeń, które uwidocznione zostały na zdjęciach dołączonych do protokołu kontroli na miejscu. Podkreślił przy tym organ, że zdaniem świadka C. Z. zdjęcia dołączone do odwołania zostały wykonane w lipcu 2016 roku, tymczasem kontrola na miejscu przeprowadzona przez inspektorów terenowych odbyła się w okresie 13-19 sierpnia 2016 roku. W opinii organu stan faktyczny zastany na działkach w sierpniu tego roku nie mógł ulec tak drastycznej zmianie w stosunku do lipca 2016 roku (wieloletnie zakrzaczenia i zadrzewienia a także chwasty). W świetle powyższego uznał, że dowód przedstawiony przez odwołującą się jest mało wiarygodny w sprawie, bazując przy tym na dokumentacji zgromadzonej w ramach przeprowadzonej kontroli na miejscu (widoczna data, numer działki, ślady GPS pozwalające na ustalenie miejsca wykonania zdjęcia pokrywające się ze szkicami). Zdaniem organu dołączone do odwołania umowy dzierżawy zawarte ze Starostwem Powiatowym w [...] świadczą jedynie o tym, że skarżąca wydzierżawiała przedmiotowe działki, natomiast nie stanowią dowodu na to, że były one użytkowane rolniczo. Ustosunkowując się do zarzutu jakoby organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na nieprawdziwych dowodach tzn. na raporcie dostarczonym przez instytucję zewnętrzną A.E, wskazał organ, że raporty z czynności kontrolnych są - co do zasady - dokumentami urzędowymi sporządzanymi w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Zdaniem organu sporządzony protokół z kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, której część terenowa odbyła się w dniach od 13 do 19 sierpnia 2016 r. pozwala na określenie zakresu i sposobu użytkowania działek ewidencyjnych nr 373/2, nr 385/4, nr 381/2, 383/2, nr 394/2 i nr 392/2 zadeklarowanych przez producenta rolnego do płatności na 2014 rok, załączone do niego zdjęcia nie budzą wątpliwości co do ich rzetelności. Podkreślił, że kontrola została przeprowadzona przez uprawnionych kontrolerów, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, a sporządzony protokół z czynności kontrolnych nie budzi zastrzeżeń, co do jego rzetelności i prawidłowości ustaleń. Ustalenia z kontroli udokumentowane zostały obszerną dokumentacją fotograficzną, obejmującą ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania. Z kolei przedstawione szkice obrazują kontrolowaną działkę i są możliwe do zweryfikowania poprzez porównanie go z załącznikami graficznym, przedstawiającym działki odwołującej się, dołączonymi do wniosku o płatność. Zdaniem organu brak jest dowodów mogących skutecznie zakwestionować prawidłowość kontroli na miejscu. Co zaś do twierdzeń odwołującej się, że wyniki kontroli działek przeprowadzonej przez pracowników Agencji w dniu 6 kwietnia 2018 r., powinny być dowodem w sprawie, organ stwierdził, iż kontrola terenowa w 2018 r. nie odzwierciedla stanu faktycznego gospodarstwa rolnika na kampanię 2014 r. Ponieważ w dniach od 13 do 19 sierpnia 2016 r w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, to ona, na rok 2014 stanowi dowód w sprawie. Organ II instancji podkreślił, że w przypadku zastosowania, tak jak w niniejszej sprawie, kodu DR 18 w raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni w polu "uwagi", na podstawie roślinności lub drzew znajdujących się na działce rolnej w dniu kontroli, inspektor wpisuje szacowany okres zaniechania użytkowania rolniczego na tej działce. W sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie okresu nieużytkowania rolniczego, informację taką należy obligatoryjnie umieścić w raporcie w polu "uwagi". Kod DR18 stosuje się również w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli przeprowadzanej po 31 lipca, na użytkach rolnych, na których nie jest prowadzona produkcja utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, deklarowanych do płatności, braku przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym, zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Jak podkreślił organ, w niniejszej sprawie kontrolerzy stwierdzili, że na całej powierzchni działki rolnej F1/F położnej na działkach ewidencyjnych nr 392/2 i 394/2 znajduje się nawłoć i zadrzewienia. Podkreślił, że nawłoć należy do grupy uciążliwych i trudnych do wytępienia roślin i przedstawił konsekwencje zaniedbań związanych z regularnym stosowaniem zabiegów agrotechnicznych. Organ odwoławczy zauważył, że decyzja pierwotna przyznająca płatność na 2014 r. w istocie nie była doręczona stronie, co jednak wynikało stad, że była to decyzja, która w całości uwzględniała żądanie rolnika, a taką doręcza się tylko na jego żądanie. Końcowo organ odniósł się do przesłanego w dniu 28 września 2018 r pisma strony wraz z kopiami pisma z Urzędu Gminy w [...], w którym stwierdzono, że zgodnie z umową Nr [...] z dnia 07.09.2015 r. działki nr 373/2 o pow. 1,32, nr 381/2 o pow. 0,11 ha, 385/4 o pow. 0,05 ha, nr 3 83/2 o pw. 0,13 ha, 392/2 o pow. 0,42 ha, nr 394/2 o pow. 0,11 ha, stanowiły w dniu 7 września 2015 r. użytki o odpowiedniej kulturze rolnej. W nawiązaniu do powyższego wskazał organ, że w dniu 8 października 2018 r. do Biura Powiatowego Agencji w [...] wpłynęła odpowiedź z Urzędu Gminy w [...] na zadane pytanie Kierownika Biura Powiatowego dotyczące czy powierzchnie "użytków o dobrej kulturze rolnej" na wymienionych w dokumencie działkach były weryfikowane i mierzone przez uprawnione osoby na dzień 7 września 2015 r. W uzyskanej odpowiedzi podano zaś, że stan nieruchomości (wydzierżawionej poprzednio przez Powiat [...]) w zawartej przez Gminę umowie dzierżawy z dnia 7 września 2015 r., określony został na podstawie zapisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę Powiat [...], a na dzień 7 września 2015 r., nie były dokonywane pomiary użytków w poszczególnych działkach. W świetle tych informacji, zdaniem organu, pismo otrzymane z Urzędu Gminy w [...] nie odzwierciedla faktycznego i rzeczywistego użytkowania rolniczo gospodarstwa rolnika w 2014 roku, za który została przyznana płatność. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie opisanej na wstępie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] października 2018 r. Skarżąca podniosła, że skarżona decyzja nie powinna się ostać, gdyż jest konsekwencją wydania decyzji ostatecznej w 2017 r., która nie została poddana kontroli ze względu na uchybienie terminu o 1 dzień, a to usankcjonowało dowody wytworzone przez firmę A., mimo podejrzenia nieprawidłowości tych dowodów i podejrzenie popełnienia przestępstwa. Zarzuciła, że na działce 402/1 kontrolę przeprowadziła 1 osoba, która nie przedstawiła się i nie podała przyczyny wizyty i robienia zdjęć, nie pozostawiła też żadnego dokumentu z wykonanej czynności. Podała skarżąca, że w/w firma wytworzyła inny dokument z dnia 28 kwietnia 2017 r., w którym określono działkę wskazaną we wniosku jako działkę sąsiada i opisano: "brakującą powierzchnię stanowi uprawa innego użytkownika oraz zadrzewienia objęte kodem DR 52", zachodzi więc podejrzenie, że płatność za 2016 rok przyznano innej osobie. Podkreśliła skarżąca, że przedłożyła własne dowody w tej sprawie – zdjęcia fotograficzne wszystkich zakwestionowanych działek pochodzące z 2016 r., na których uwidoczniono stan zagospodarowania działek oraz osoby uczestniczące w przeprowadzeniu dowodu. Jej zdaniem przedłożony dowód z UG w [...] potwierdza również, że sporne działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Zauważyła, że w piśmie z gminy nie ma stwierdzenia, że działki były utrzymane w złej kulturze. Skarżąca nadto wskazała, że w oddziale Agencji w [...] toczy się sprawa o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Zawarła ponadto wnioski dowodowe o powołanie biegłego rzeczoznawcy dla wydania opinii w zakresie zgromadzanego materiału dowodowego wytworzonego przez A., gdyż jej zdaniem istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa wytworzenia fałszywych dowodów w tej sprawie, o przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli na miejscu przez pracowników Agencji z 2018 r. oraz nakazanie przeprowadzenia kontroli na przeprowadzenie wizji lokalnej spornych działek rolnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018, poz. 1302, ze zm.; dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Dokonując kontroli przedmiotowej skargi w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą a organami Agencji obu instancji rozpoznającymi niejako ponownie wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2014 r. w trybie nadzwyczajnym, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, była kwestia dotycząca prawidłowości ustaleń, na podstawie których organy te doszły do wniosku, że powierzchnia działek rolnych, kwalifikująca się do przyznania zadeklarowanej przez Skarżącą płatności już w momencie składania przedmiotowego wniosku na 2014 r. była mniejsza niż zadeklarowana, a czego organ I instancji wydając decyzję w postępowaniu zwyczajnym nie wiedział i nie mógł uwzględnić. Formalnie rzecz ujmując, taką okoliczność faktyczną - brak użytkowania rolniczego już w momencie występowania o przedmiotową płatność, można uznać za spełniającą przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – to jest jako nową okoliczność faktyczną w rozumieniu tego przepisu jako istniejącą w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. a nie znaną organowi I instancji. Dodać trzeba, że nieprawidłowości ustalone w ramach kontroli na miejscu w sierpniu 2016 r. stały się podstawą do przyznania płatności za 2016 r. w pomniejszonej wysokości ostateczną decyzją kierownika Biura Powiatowego Agencji w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Okoliczność, że skarżąca, jak twierdzi, zainicjowała w tej sprawie postępowanie nadzwyczajne pozostaje bez wpływu na niniejsze postepowanie, a w obrocie prawnym występuje decyzja ostateczna wiążąca organy. Przy ocenie zasadności stanowiska organów Agencji w niniejszej sprawie przytoczyć wpierw należy podstawowe przepisy regulujące przesłanki przyznania płatności o którą ubiegała się skarżąca, gdyż to nieprawidłowości w tym zakresie stały się podstawą odmowy przyznania płatności. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 2007r. rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009, jeżeli między innymi wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Z kolei według art. 4 oraz art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie określają na poziomie krajowym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej. W prawie krajowym wymogi te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm. W świetle tych regulacji za utrzymane zgodnie uznaje się powierzchnie gruntów rolnych nie porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkami określonymi w w/w rozporządzeniu. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie przy weryfikowaniu wniosku, ma obowiązek zbadać, czy zadeklarowane grunty spełniają wymogi określone w powyższych przepisach. Weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, powinna nastąpić przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu i ich celem jest stwierdzenie powierzchni uprawnionej do płatności i porównanie jej z deklaracją rolnika. W ramach zintegrowanego systemu kontroli jednym z rodzajów kontroli jest kontrola przeprowadzana bezpośrednio w gospodarstwie rolnika – tzw. kontrola na miejscu. Kontrole na miejscu przeprowadza się w celu sprawdzenia i weryfikacji okoliczności stanowiących podstawę faktyczną przyznania płatności i potwierdzenia zgodności danych i informacji zawartych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym. Zgodnie z art. 30 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich z 2007 r. Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. W niniejszej sprawie dotyczącej 2014 r. zostały wykorzystane wyniki przeprowadzonej w roku następnym (2016 r.) kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO dotyczącej kampanii 2016 r.. Kontrola metodą teledetekcji (zwanej w skrócie FOTO) polega na zrealizowaniu czynności kontrolnych wobec wszystkich działek rolnych wchodzących w skład danego gospodarstwa beneficjenta. Wzmiankowane czynności kontrole polegają na pomiarze powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapę oraz na przeprowadzeniu obowiązkowego wywiadu terenowego każdej wymienionej we wniosku działki rolnej. W trakcie takiego wywiadu – kontroli na miejscu, sprawdza się rodzaje upraw, jakie występują na kontrolowanych działkach rolnych, a w razie konieczności, gdy nie można zmierzyć granic działek na ortofotomapie przeprowadzane są pomiary granic działek. Z tych czynności sporządzana jest obowiązkowo dokumentacja pokontrolna w tym fotograficzna, utrwalająca zastany stan działek. Ze względu na to, że organy Agencji na mocy przedstawionych wyżej regulacji unijnych są zobowiązane przeprowadzić kontrolę minimum 5% wniosków, realizacja kontroli teledetekcyjnych zlecana jest firmom zewnętrznym wyłanianym w prowadzonych przez Agencję corocznych postępowaniach przetargowych. Do takich działań Agencja jest umocowana ustawą, bowiem przepis art. 36 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich z 2015 r., przewidując wyjątek, że to organy Agencji przeprowadzają kontrole, stanowi, że Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1. Jednostki te, realizujące kontrole muszą wszak spełniać określone wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015, poz. 374). Kontrolujący działają w oparciu o obowiązujące przepisy prawa określające procedury działania oraz wewnętrzne instrukcje przeprowadzania kontroli. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że skarżąca poza kwestionowaniem ustaleń poczynionych przez kontrolujących dokonanych jej zdaniem wskutek złamania procedur w powyższym zakresie nie wskazała ani tym bardziej nie wykazała, jakie konkretnie uchybienia zostały popełnione. Tym samym nie sposób zdezawuować wartości dowodowej raportu z kontroli na miejscu, tylko z tego powodu, że przeprowadziła ją firma zewnętrzna, a skarżąca nie zgadza się z jej wynikami. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w tego rodzaju sprawach dotyczących kwalifikowalności działek zadeklarowanych do płatności pomocowych, pierwszorzędne znaczenie przydać należy takiemu właśnie dowodowi. Taki dowód najpełniej odzwierciedla zakres i sposób użytkowania deklarowanych działek, oczywiście najpełniej w odniesieniu do roku kontroli. Odnośnie argumentu skarżącej tyczącego nie zapowiedzenia kontroli na miejscu w 2016 r. przez organy Agencji wskazać należy na treść art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L2014.227.69), zgodnie z którym, kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Z kolei zgodnie z art. 37 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich z 2015 r. czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 w/w rozporządzenia nr 809/2014. Z powyższych przepisów wynika brak obowiązku powiadamiania beneficjenta o kontroli, a nawet, co do zasady, kontrole na miejscu nie powinny być zapowiadane. Zawiadomienie beneficjenta o kontroli jest wykonywane wtedy, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia kontroli. Przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że takiej potrzeby nie ma w przypadku kontroli kwalifikowalności powierzchni gruntów. Zakres tej kontroli nie powoduje konieczności wizyty w siedzibie gospodarstwa, np. w celu weryfikacji dokumentacji lub wymogów, ewentualnie realizacji innych czynności wymagających obecności rolnika. W końcu zauważyć należy, że niezależnie od tego, a nawet wyniku kontroli, z czynności na miejscu sporządza się raport, w stosunku do którego rolnik może wnieść zastrzeżenia (art. 37 ust 6 i 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich z 2015 r.). Taki też został sporządzany w niniejszej sprawie, skarżąca wnosiła zastrzeżenia i mogła zapoznać ze stanowiskiem organu. Także w tym zakresie nie sposób zarzucić organom Agencji czy podmiotowi, który działał w jej imieniu, nieprawidłowości. Podkreślenia dalej wymaga, że celem kontroli na miejscu FOTO weryfikowana jest tak deklarowana powierzchnia działek jak i stan faktyczny na tych działkach. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia skarżonej decyzji, nie zakwestionowano powierzchni działek rolnych a więc potwierdzono wielkości deklarowane przez rolnika. Niezrozumiały jest więc zarzut skargi, że część płatności przyznano innemu rolnikowi, skoro podstawą odmowy przyznania płatności jest przedeklarowanie powierzchni deklarowanych, ale ze względu na to, że ich część nie była użytkowana rolniczo. Inną sprawą jest to, że w aktach administracyjnych zalegają wersje raportu z kontroli, do czego Sąd jeszcze nawiąże w dalszej części uzasadnienia, które także w tym zakresie pewne wątpliwości strony mogą wywoływać. Stwierdzić przychodzi, że zastany stan faktyczny działek w trakcie kontroli, czego nie akceptuje skarżąca, wynika ewidentnie z dołączonej do raportu dokumentacji fotograficznej, oraz szkiców wskazujących miejsce i kierunek robienia zdjęć. Analiza szkicu, którego poprawność, jak chodzi o kierunek robienia zdjęć, nie podważyli świadkowie wskazani przez skarżącą, dowodzi zaś, że zdjęcia obejmowały także wnętrze działek (środek), co bezpodstawnie kwestionuje skarżąca. Dodać trzeba, że zasadnicze znaczenie dla dokonanych ustaleń mają także zapisy raportu z kontroli opisujące w stosunku do konkretnych działek konkretne nieprawidłowości, które łącznie i spójnie z dokumentacją fotograficzną odzwierciedlają zastany stan działek. Kontrolujący zaś jednoznacznie opisali sporne działki, jako kwalifikujące się do objęcia ich kodem DR18 przez wzgląd na to, że cały ich obszar zdominowany jest przez trawy i chwasty (w tym nawłoć), zadrzewienia (dereń świdwa, topola czarna) i zakrzaczenia. Stan ten oznacza zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej i świadczy o braku wykonywania koniecznych i wymaganych zabiegów agrotechnicznych. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że organy Agencji na podstawie oceny i analizy dokumentacji pokontrolnej wyciągają w niniejszej sprawie wnioski co do stanu spornych działek sprzed dwóch lat, po upływie dwóch pełnych sezonów wegetacyjnych. O ile zgodzić się można ze stanowiskiem organów Agencji, że udokumentowany stan spornych działek dowodzi jednoznacznie, że działalność rolnicza została zarzucona już w roku poprzednim, to wywodzenie takich wniosków za dwa lata wstecz, bez dogłębnej analizy zastanej, niepożądanej roślinności i możliwości jej ekspansji na przestrzeni danego czasu, razi automatyzmem i dowolnością. Tym bardziej, że część spornych gruntów porośnięta jest nawłocią, która jest rośliną bardzo ekspansywną. Wątpliwości w powyższym zakresie pogłębia okoliczność, że o ile 2015 roku komórka organu Agencji (wydział ds. GIS) dokonująca weryfikacji powierzchni PEG dla gospodarstwa rolnego skarżącej mogła odnieść się dodatkowo do danych wynikających z aktualnej ortofotomapy z kampanii na 2015 r., to taką ortofotomapą aktualną na 2014 r. organy nie dysponowały, co wynika wprost zalegającej w aktach sprawy informacji z dnia 20 lutego 2018 r.. Ponadto zauważyć należy, że w przywołanym dokumencie jest wprawdzie informacja, że przy weryfikacji PEG na 2014 r. wykorzystano dane z Google Earth 2014 r., ale jakie to konkretnie dane i co ma z nich wynikać, nie mówiąc już o braku dołączenia do akt sprawy zdjęć czy zrzutów ekranu (print screen), organy obu instancji nie wyjaśniły. Kolejne wątpliwości Sądu, pominięte milczeniem przez organ odwoławczy, budzi okoliczność, że do akt administracyjnych dołączone zostały dwie wersje raportu z kontroli z 2016 r. w gospodarstwie skarżącej, a przynajmniej stron 3-1 i 3-2, obie potwierdzone za zgodność z oryginałem, które znacząco różnią się wobec siebie w pozycji "uwagi". Mianowicie w wersji określonej, jako "archiwalna" w pozycji uwagi do opisu działek C/C1 oraz F/F1 wykreślone zostało sformułowanie "brak możliwości ustalenia czasu zaprzestania działalności rolniczej" oraz w przypadku działki C/C1 sformułowanie "wieloletnie" przy słowie "chwasty", zaopatrzone datą i podpisem jednej z kontrolujących (AK). W żadnej wersji raportu, ani też w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wyjaśniono jak należy rozumieć "wieloletność" i do jakiej roślinności ją odnoszono. Generalnie stwierdzić przychodzi, że organy Agencji prawidłowo jako podstawę swoich ustaleń przyjęły raport z kontroli na miejscu, choć jak to wyżej podkreślono nie dokonano jego dostatecznej analizy pod kątem czasu ekspansji stwierdzonej, niepożądanej roślinności. Raport ten jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie, wprawdzie nie przez organ państwowy, lecz przez jednostkę organizacyjną, której powierzone zostały na mocy porozumienia określone kompetencje organu państwowego i dokument ten został sporządzony w zakresie tych kompetencji (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Dokument ten stanowi więc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wobec jednak faktu, że organ wywodzi, że nieprawidłowości stwierdzone w raporcie istniały już dwa lata wstecz o takim samym rozmiarze i zasięgu, a co do tego istnieją uzasadnione wątpliwości, nie jest wystarczające w niniejszym postepowaniu bezrefleksyjne odwołanie się do zawartych w nim stwierdzeń odnoszących się zasadniczo do roku kontroli. Organ w niniejszej sprawie mógł więc sięgać po dane z raportu z kontroli na miejscu, która odbyła się w 2016 r.. Choć faktycznie kontrola miała miejsce w sierpniu 2016 r. i zasadniczo odnosiła się do stanu zastanego w dacie kontroli, to jednak zastany wówczas stan, a konkretnie rodzaj i stan okrywy roślinnej porastającej te działki, wynikający z dokumentacji pokontrolnej, może wskazywać na dłuższy stan występowania zaniedbań, co jednak wymaga dokładnego rozważenia odrębnie w stosunku do każdej minionej kampanii, tym dokładniejszego, im dalej organy cofają się wstecz. Dodać wszak trzeba, że przedmiotowy raport z kontroli, stanowił podstawę ustaleń faktycznych w sprawie toczącej się przed organami Agencji odnoszącej się do płatności bezpośrednich za 2016 r. zakończonej decyzją ostateczną, a więc niejako został już pozytywnie zweryfikowany. W postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o płatnościach bezpośrednich z 2015 r., zgodnie z jej art. 3 ust 2 i 3 (analogiczne zapisy były w ustawie z 2007 r.) organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie mają zaś obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. O ile więc ciężar dowodu co do zasady spoczywa na stronie postępowania, to w sytuacji, gdy organ nie dysponuje dowodami bezpośrednimi wskazującymi na określony stan faktyczny, w związku z którym odmawia płatności i stosuje sankcje, lecz rekonstruuje go na podstawie analizy retrospektywnej, to jego obowiązkiem jest dokładne i staranne odtworzenie procesu tej rekonstrukcji i analizy, prowadzącej do nieodpartych i niepodważalnych wniosków, tak żeby strona wiedziała z jakich względów odmawia się jej płatności. Przede wszystkim jednak pomija organ odwoławczy, że skarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, i to na organie wszczynającym z urzędu postępowanie wznowieniowe ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązek udowodnienia okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania oraz uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji w przedmiocie płatności. W postępowaniu tym organ nie może przerzucać ciężaru dowodu na stronę, bo to nie strona, lecz organ zmierza do uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej płatności. Powszechną wiedzą jest, że każda roślinność, ma różne tempo wzrostu i ekspansji na swoje sąsiedztwo naturalne, więc bez dokładnej analizy, bez narażania się na zarzut automatyzmu i dowolności, nie sposób przesądzić, że sporne grunty w takim samym stopniu wykazywały nieprawidłowości w 2014 r. jak w 2016 r.. Powyższa uwaga, ma także tę doniosłość, że zakres i zasięg nieprawidłowości w 2014 r. może odbiegać od stwierdzonego w dacie kontroli w 2016 r., co z kolei może skutkować tylko zmniejszeniem płatności (poniżej 20 % powierzchni), nie pomijając kwestii pewnej tolerancji wynikającej z rozporządzenia w sprawie minimalnych norm z 2010 r., czego bez szczegółowej analizy, której zabrakło w uzasadnieniu skarżonej decyzji, nie sposób przesądzić. Uzasadnienie decyzji administracyjnej realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W szczególności zaś decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Na koniec, w odniesieniu do dowodów oferowanych przez skarżącą, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zdjęcia dołączone do akt sprawy przez skarżącą nie są miarodajne do oceny stanu spornych działek na czas przeprowadzenia kontroli, gdyż w przeciwieństwie do zdjęć z dokumentacji pokontrolnej nie pozwalają precyzyjnie określić kiedy były zrobione i z jakiego miejsca. Twierdzenia świadka C. Z., że zdjęcia dołączone do odwołania zostały wykonane w lipcu 2016 roku, rzeczywiście nie zasługują na obdarzenie wiarygodnością, jako, że nie wytrzymują konfrontacji z raportem sporządzonym z kontroli na miejscu, która odbyła się w dniach 13-19 sierpnia 2016 roku. Na wzmiankowanym zdjęciu nie są widoczne zaniedbania stwierdzone przez kontrolujących, a przecież już w świetle doświadczenia życiowego nie jest możliwe, aby w ciągu jednego miesiąca stan działki tak zasadniczo uległ zmianie. Natomiast kolejny świadek nie wniósł wiele do sprawy w zakresie ustalenia faktycznego stanu spornych działek w 2014 czy w 2016 r. Jako miarodajne do stwierdzenia stanu faktycznego spornych działek na 2015 r., (a już tym bardziej na 2014 r.) nie może być też przedłożone przez skarżącą pismo z Urzędu Gminy [...], gdyż organ uzyskał informację tego urzędu, że wbrew stanowisku skarżącej, przy przekazaniu działek rolnych w dzierżawę skarżącej w 2015 r. nie był badany stan ich użytkowania rolnego, natomiast informacje dotyczące użytku rolnego, udostępnione skarżącej, zaczerpnięte zostały z zapisów ewidencji gruntów. Inicjatywa dowodowa skarżącej nakierowana na wykazanie stanu działek rolnych w 2018 r. była chybiona i nieuzasadniona, skoro przedmiotem rozstrzygnięcia jest spełnienie warunków przyznania płatności do tych działek w 2014 r., co z kolei było konsekwencją stanu stwierdzonego w 2016 r. Niecelowe i nieprzydatne z tego punktu widzenia byłyby więc oględziny stanu działek w ramach ponownej wizytacji lokalnej czy ekspertyza rzeczoznawcy co do aktualnego stanu działek. Dodać trzeba, że organy Agencji nie kwestionują, że stan spornych działek w kampanii na 2018 r. odbiegał od tego w 2016 r. i latach poprzednich a więc, że były one później użytkowane rolniczo. W zakresie podnoszonego przez Skarżącą wniosku o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z opinii biegłego czy też przeprowadzenie bądź zlecenie wizji lokalnej (oględzin) działek rolnych, pomijając już adekwatność aktualnego stanu faktycznego gruntów do stanu z kampanii 2014 czy 2016 r., godzi się zauważyć, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania jej stanu faktycznego. Ponadto, w związku z brzmieniem art. 106 § 5 p.p.s.a. przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny mogą być wyłącznie dokumenty. Biorąc powyższe po uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy odniesie się do przedstawionych wyżej uwag i wątpliwości Sądu, a następnie dokona szczegółowej analizy zgromadzonych dowodów w celu odtworzenia stanu na spornych działkach w 2014 r. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania wobec tego, że skarżąca nie ponosiła kosztów sądowych i nie korzystała z pomocy fachowego pełnomocnika.