VII SA/Wa 2367/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. F., P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. G., M. G., J. F., T. T., M. K. oraz A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. B. pozwolenia na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z urządzeniami budowlanymi, realizowanego w 12 etapach wraz z instalacjami i kanalizacją sanitarną z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...] obręb [...], przy ul. P. w Ł.- umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy J. F., T. T., P. i M. G., M. i A.K. domagając się stwierdzenia nieważności pozwoleni na budowę ww. inwestycji, podnosili iż wydana została z naruszeniem przepisów prawa. W ich ocenie nie przeprowadzono badań pod względem oddziaływania inwestycji na środowisko, ani nie uwzględniono oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 28 ust. 2 i 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 24 - 27 K.p.a., oraz przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także naruszenia ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że wnioskodawcy nie byli stronami w postępowaniu zwykłym. Wnioskodawcy uprawnienie do występowania w sprawie wywodzili z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, iż są właścicielami nieruchomości, tj.: działki nr ewid. [...] – J. F., działki nr ewid. [...] – T. T., działki nr ewid [...] – P. i M. G. oraz działki nr ewid. [...] – M. i A. K. Wojewoda zaznaczył, że z analizy ksiąg wieczystych wskazanych przez wnioskodawców wynika, iż podany przez J. F. numer księgi wieczystej [...] dotyczy działki nr ewid. [...], której właścicielem jest T. T., a nie wskazanej działki nr ewid. [...], której nie podano numeru księgi wieczystej. Działka nr ewid. [...] z Nr [...] jest własnością O. M., a nie M. i A. K. jak wskazali wnioskodawcy, również działka nr ewid. [...] z Nr [...] jest własnością P. G., a nie P. i M. G. jak również wskazali wnioskodawcy. Zdaniem Wojewody jedynie T. T. (właściciel działki nr ewid. [...]) oraz P. G. (właścicielka działki nr ewid. [...]) wykazali prawo własności do nieruchomości. Pozostali wnioskodawcy, tj. J. F., M. i A. K. oraz M. G. nie wykazali prawa własności do żadnej nieruchomości. Dalej organ podniósł, że pprojektowane zamierzenie budowlane polega na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych realizowanych w 12 etapach, z których każdy obejmuje budynek mieszkalny jednorodzinny z instalacjami wewnętrznymi, w tym ogrzewczą pompą ciepła i instalacją zewnętrzną elektryczną, kanalizacją sanitarną z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, na nieruchomości przy ul. P. b.n. (działka nr ewid. [...], w obrębie [...]). W dniu wydania decyzji inwestor – M. B. była współwłaścicielem działki nr ewid. [...], w obrębie [...]. Działka inwestycyjna nr ewid. [...], w obrębie [...], nie graniczy działkami: nr ewid, [...],[...], zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny do realizacji w pierwszym etapie na działce nr ewid. [...], znajduje się w odległości ok. 80 m od budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] i jest to najbliższa odległość od projektowanego budynku do budynków mieszkalnych na działkach wnioskodawców. Wojewoda stwierdził (biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, rozmiary, usytuowanie, jak również jej odległość od granic nieruchomości nr ewid. [...] i [...] wnioskodawców), że nie powoduje ona ograniczenia zagospodarowania ww. działek, w szczególności ze względu na konieczność zachowania warunków wynikających z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.), dotyczącego sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz warunków wynikających z § 13, § 57 oraz § 60, dotyczących nasłonecznienia i zacieniania, jak również z § 217 ust. 1 powołanego rozporządzenia, dotyczącego bezpieczeństwa pożarowego. Podkreślił, że przedmiotowa inwestycja (nie jest zlokalizowana w obszarze objętym formami przyrody), zajmuje łącznie teren powierzchni 18512 m2 (ok. 1,9 ha), zaś powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych łącznie wynosi 1566,60 m2 (ok. 0,16 ha), nie oddziałuje na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia procedury postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Inwestycję zaprojektowano w odległości ok. 1000 m od Rezerwatu Lasu [...] i ok. 580 m od Parku Krajobrazowego [...]. Usytuowanie takie nie powoduje żadnych obostrzeń przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu wojewódzkiego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie obejmuje swym zakresem działek nr ewid. [...], nr ewid. [...]. Wnioskodawcy nie wykazali uciążliwości wynikających z użytkowania przedmiotowych budynków mieszkalnych, które mogłyby powodować jakiekolwiek ograniczenia w zakresie możliwości wykonywania robót budowlanych - poprzez obowiązujące przepisy prawa w granicach działek wnioskodawców. Wojewoda stwierdził, że J. F. i T. T., P. i M. G., M. i A. K. posiadają interes faktyczny a nie interes prawny. Tym samym nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. ani przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności. W konsekwencji umorzył wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe. J. F. i T. T., P. i M. G., M. i A. K. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. W odwołaniu podnieśli zarzut naruszenia: a) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne umorzenie postępowania, albowiem wnioskodawcy posiadają interes prawny do bycia stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji; c) art. 28 k.p.a., oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; d) art. 7, art. 77, 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy; e) art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz zasady legalności na skutek wydania decyzji mimo braku podstaw prawnych i faktycznych oraz nienależyte uzasadnienie decyzji; f) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie potrzeby poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. W uzasadnieniu wskazali m.in., że uciążliwości inwestycji wykraczają poza działkę inwestora, dotykając bezpośrednio ich nieruchomości, zakłócając korzystanie z nich. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. i M. G., J. F. i T. T., M. i A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, że istotą sprawy było ustalenie, czy P. G., M. G., J. F., T. T., M. K. oraz A. K. są uprawnieni do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., o pozwoleniu na budowę. Kwestionowane pozwolenie dotyczy budowy 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...] obręb [...], przy ul. P. w Ł. Działki nr ewid. [...] i [...] (należące do P. G. oraz T. T.) nie są uwidocznione w projekcie budowlanym - projekcie zagospodarowania terenu. Nie można precyzyjnie określić, w jakiej odległości od działek należących do skarżących została usytuowana sporna inwestycja. Działka nr ewid. [...] oddzielona jest od działki inwestycyjnej działką nr ewid. [...], natomiast działka nr ewid. [...] oddzielona jest od działki inwestycyjnej działkami nr ewid [...],[...],[...],[...]. Z projektu budowlanego wynika, że projektowane budynki mieszkalne zostały usytuowane w odległości od ok. 19 m do ok. 25 m od granicy działką nr ewid. [...]. Analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl. wykazała, że działka nr ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 55m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 135 m od granicy działki nr ewid. [...]. Mając na uwadze wskazane odległości (pomiędzy budynkami mieszkalnymi zaprojektowanymi na działce inwestycyjnej, a granicami działek nr ewid. [...] oraz [...] należącymi do skarżących) – ustalono, że działki nr ewid. [...] oraz [...], nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działek o nr [...] oraz [...]. P. G. oraz M. T. mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Z dokumentacji projektowej inwestycji wynika, że realizacja przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżących dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia). W ocenie organu odwoławczego P. G. i T. T. nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. Nie wykazali swojego interesu prawnego. Natomiast M. G., J. F., M. K. oraz A. K. nie wykazali tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości. W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. J. F. i P. G. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skargi pozostałych skarżących zostały odrzucone prawomocnym postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 4 grudnia 2018 r. – O. M. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zaś M. G., T. T., M. K. i A. K. na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. Skarżące zarzuciły naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; - art. 8 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawną odmowę przyznania przymiotu strony. Domagały się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi powołano orzecznictwo sądów administracyjnych i przepisy ustawy Prawo budowlane, z których wynikać miało, że jako właściciele nieruchomości sąsiednich posiadają interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. M. B. (uczestnik postępowania, inwestor) w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia Sadu sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane wyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną decyzji - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W stanie faktycznym sprawy, organy uznały, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, iż wnoszący o wszczęcie postępowania J. F., T. T., P. i M. G., M. i A. K. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 K.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. musi być zawsze interpretowany w związku z normami prawa materialnego. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Wymaga to stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a przedmiotem sprawy. Interes prawny to interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie, skarżący nie wskazali na przepis prawa materialnego, który uzasadniałby ich udział jako strony w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków innego podmiotu. Przepisem takim nie jest art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym – ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Stosownie do tego przepisu, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji, brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie projektowanego obiektu nie wykracza poza teren inwestycji, a tym samym, właściciele innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. J. F. i P. G. mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Działki należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia. Realizacja inwestycji nie pozbawi nieruchomości skarżących dostępu do mediów, nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej. Jak wskazał organ, z materiału dowodowego sprawy nie wynikają żadne ograniczenia w korzystaniu, czy zagospodarowaniu działek stanowiących własność skarżących. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący w sposób ogólny powołali się na uciążliwości w tym hałas, czy też wzmożony ruch samochodów. Ewentualne skutki funkcjonowania budynków o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym, jak hałas, czy wzmożony ruchem samochodowym, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek sąsiednich. Ten rodzaj zabudowy ze swej natury jest nieznacznie oddziałujący na sąsiedztwo. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem sąsiadom (zwłaszcza dalszym) przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Źródłem interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie są więc jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, lecz tylko takie, które dotyczą obszaru wyznaczanego na podstawie konkretnego, odrębnego przepisu prawa. Wyznaczenie obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cechy charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Powtórzenia wymaga, że wnioskodawcy niniejszego postępowania nie byli stronami w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Słusznie organy obu instancji uznały, że wnioskodawcy posiadają interes faktyczny a nie interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto stwierdzić należy, że zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawili wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz wyjaśnili jego podstawę prawną, a tym samym nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisów ustawy Prawo budowlane. Podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 30 Prawa budowlanego jest nieuzasadniony, albowiem skutecznie wykazano, że nie posiadają oni statusu strony w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.