II SAB/Wa 86/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie wyłączenia stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. J. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2270 – dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"). W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie ewentualnie o odrzucenie skargi. Pismami z dnia [...] lutego 2019 r., w wykonaniu zarządzenia z dnia [...] lutego 2019 r., wezwano skarżącego J. K. i pełnomocnika organu do udzielenia - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania - informacji, czy skarżący przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniósł do organu ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. poinformował, że do organu nie wpłynęło ponaglenie strony skarżącej złożone w trybie 37 k.p.a. Natomiast skarżący, w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., wyjaśnił, że pismem z dnia [...] marca 2019 r. złożył ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako: "k.p.a."). Na mocy powołanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. nowe brzmienie otrzymał m.in. art. 52 § 2 oraz art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "Pp.s.a."), a także art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak stanowi art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei, art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Powyższe oznacza, że w przypadku bezczynności lub przewlekłości organu strona winna przed wniesieniem skargi skorzystać z regulacji przewidzianej w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W świetle art. 37 § 2 k.p.a., ponaglenie zawiera uzasadnienie. Art. 37 § 3 k.p.a. stanowi, że ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Na podstawie art. 37 § 4 k.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Z kolei, jak stanowi art. 37 § 5 k.p.a., organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Wskazać zatem należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania - co do zasady - musi być, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zatem, uznać należy, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Regulacja zawarta w tym przepisie ma na celu zwalczanie bezczynności organu w merytorycznym załatwieniu sprawy zawisłej przed tym organem. Ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.). Stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu, strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Z tych też względów, złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawach przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia, złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego ponaglenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Zarówno z pisma organu z dnia [...] marca 2019 r., jak i z pisma skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. wynika, że skarżący przed wniesieniem niniejszej skargi nie wyczerpał środków zaskarżenia wynikających z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem przed złożeniem skargi do tut. Sądu nie wniósł ponaglenia do organu. Wyjaśnić jednocześnie należy, że ponaglenie wniesione pismem z dnia [...] marca 2019 r. nie może zostać uznane za skuteczne wyczerpanie przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, albowiem zostało złożone po wniesieniu do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ, na wskutek wezwania Sądu z dnia [...] lutego 2019 r. W konsekwencji, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpał środków zaskarżenia wynikających z treści art. 37 § 1 k.p.a., bowiem przed wniesieniem skargi do tut. Sądu nie złożył ponaglenia do organu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Do przyczyn tych zalicza się m.in. sytuację, gdy skarga została wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia na drodze administracyjnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.