VII SA/Wa 320/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2016 r. nr [...] nakładającą na [...] obowiązek wykonania - w terminie 12 miesięcy od dnia, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna - robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami zrealizowanej nadbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...], oraz uchylił poprzedzające ją postanowienia PINB [...] nr [...] z dnia [...].06.2015 r. i nr [...] z dnia [...].07.2014 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w dniu 30.09.2013 r. do PINB [...] wpłynęło podanie [...] o zalegalizowanie nadbudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. W ww. piśmie wskazano, że budynek mieszkalny powstał w latach 40-tych XX wieku, zaś w 1984 r. został on nadbudowany przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości - [...], niezgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.1984 r. Zmiany dokonane w budynku, a nie przewidziane w projekcie dotyczyły wysokości nadbudowy (wysokość drugiej kondygnacji została obniżona do 2,20 m, zamiast - jak to było przewidziane w planach - 2,50 m), schodów wewnętrznych (zmieniono miejsce usytuowania klatki schodowej), przebiegu ścian zewnętrznych i balkonu. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2014 r., wydanym w trybie art. 56 ustawy z dnia [...] października 1974 r. - Prawo budowlane, zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości - [...] do przedłożenia - w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia - inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] (w formie graficznej i opisowej), zawierającej ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych, ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz opinię rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych; protokołów badań i sprawdzeń, w tym odnośnie przewodów wentylacyjnych i spalinowych, przewodów instalacji gazowej, pomiaru rezystancji instalacji elektrycznej i wyłącznika różnicowo-prądowego; inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, wraz z domiarami do granicy działek sąsiednich; zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy piśmie z 7.01.2015 r. [...] przedłożyły do akt sprawy inwentaryzację budowlaną w zakresie parteru i piwnicy ww. budynku mieszkalnego; protokół z badań przewodów wentylacyjnych i spalinowych; protokół z badań przewodów instalacji gazowej; protokół z badań pomiaru rezystancji instalacji elektrycznej i wyłącznika różnicowo-prądowego; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejno, organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2015 r., wydanym na podstawie art. 262 § 2 i art. 263 § 2 Kpa, zobowiązał adresatów postanowienia nr [...] do wpłacenia zaliczki w wysokości 10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) na pokrycie kosztów sporządzenia przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane dokumentów wymienionych w sentencji tego postanowienia. W dniu 2.06.2016 r. do PINB [...] wpłynęła "Inwentaryzacja i ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego na dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]", sporządzona w kwietniu 2016 r. przez mgr inż. arch. [...] i mgr inż. [...] na zlecenie organu powiatowego. W dniu 9.09.2016 r. PINB [...] wydał na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane decyzję [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...] organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja budowlana polegająca na nadbudowie budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], zrealizowana jest w sposób odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...].04.1984 r. o pozwoleniu na budowę, wydaną na rzecz [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że istniejący na nieruchomości położonej przy ul. [...] budynek mieszkalny w pierwotnym kształcie (jako jednopiętrowy budynek mieszkalny, jednorodzinny, częściowo podpiwniczony, kryty dachem jednospadowym o więźbie drewnianej) został wybudowany w 1948 r. na podstawie projektu, na który uzyskano pozwolenie na budowę od właściwych miejscowo organów administracji architektoniczno-budowlanej (opis na str. 16 inwentaryzacji i oceny stanu technicznego, sporządzonej w kwietniu 2016 r.). Kondygnacje tego budynku (parter i 1 -wsze piętro) - zostały zaprojektowane i były użytkowane jako mieszkalne. W drodze decyzji Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...].04.1984 r. [...] uzyskała pozwolenie inwestycję budowlaną polegającą na nadbudowie poddasza mieszkalnego powyższego jednopiętrowego budynku mieszkalnego. Ze znajdującego się w aktach I instancji opracowania technicznego, sporządzonego w kwietniu 2016 r. przez mgr inż. arch. [...] i mgr inż. [...] wynika, że zatwierdzony decyzją z dnia [...].04.1984 r. projekt budowlany zakładał likwidację całej istniejącej konstrukcji stropodachu; nadbudowę ścian części zachodniej 1-go piętra do poziomu wysokości części od strony wschodniej; wyrównanie poziomu sufitu nad piętrem poprzez wykonanie stropu nad 1-wszym piętrem części zachodniej; nadbudowanie ścian na bazie istniejących, tak, aby powstały ścianki kolankowe do oparcia nowej, wyżej posadowionej konstrukcji stropodachu, co miało stworzyć nową kondygnację mieszkalną. Całość miała zostać przekryta dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej. Dach miał być pokryty blachą na deskowaniu pełnym i z podobnie wykonaną podsufitką od strony wnętrza budynku. Budynek po nadbudowie miał posiadać: piwnicę (wcześniej istniejącą pod częścią budynku - bez zmian), parter (wcześniej istniejący - bez zmian), 1-wsze piętro (wcześniej istniejące jako częściowo poddasze), poddasze (nowo projektowane). Kondygnacje (parter, 1-wsze piętro, poddasze) miały mieć przeznaczenie mieszkalne. Już wówczas budynek był podzielony użytkowo na trzy lokale: lokal nr [...] - na całości kondygnacji parteru, lokale nr [...] i [...] - na częściach kondygnacji 1-ego piętra. Według opiniodawco w zaprojektowany poziom kondygnacji budynku nazywany w projekcie "poddaszem" zawiera typowe rozwiązanie stosowane wówczas, mające na celu to, aby nie naruszając przepisu z miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego, mówiącego o dopuszczalnej wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych (taka jest pierwotna i rzeczywista kwalifikacja tego budynku) w wysokości do 2,5 kondygnacji lub 12 metrów wysokości budynku (gdzie za 0,5 kondygnacji uważane jest poddasze), uzyskać jak najwyższą dopuszczalną przeciętną wysokość pomieszczeń. Stąd wziął się minimalny skos (pochylenie połaci zgodne z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania) wzdłuż ścian najwyższej projektowanej kondygnacji (poddasza) biegnący wzdłuż ścian wschodniej i zachodniej (opis na str. 16-17 inwentaryzacji i oceny stanu technicznego, sporządzonej w kwietniu 2016 r.). Z ww. dokumentacji technicznej wynika, że lokale nr [...] i [...] pozostały, jeśli chodzi o powierzchnię, bez zmian, natomiast nadbudowa budynku dotyczyła tylko zmian w zakresie powierzchni na korzyść lokalu nr [...]. Ostatecznie nadbudowana kondygnacja 2-go piętra została połączona funkcjonalnie schodami wewnętrznymi ze znajdującą się poniżej na 1-wszym piętrze częścią kondygnacji użytkowanej jako lokal nr [...]. We wnioskach, zawartych w pkt 5 ww. opracowania wskazano, że nadbudowę wykonano niezgodnie z projektem, który został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na powyższe przedsięwzięcie inwestycyjne. W tym zakresie dokonano istotnych odstępstw od projektu budowlanego poprzez obniżenie elementu konstrukcji stropodachu, jakim są płatwie (co doprowadziło do obniżenia poziomu sufitu kondygnacji poddasza, wskutek czego doszło do zmiany kwalifikacji kondygnacji z "poddaszem" na piętro). Według definicji poddasze jest kondygnacją nad najwyższym stropem bezpośrednio pod pokryciem dachowym. W związku z powyższym budynek stał się 3-kondygnacyjnym a nie 2,5, jak było dopuszczone przez miejscowy plan zagospodarowania, stanowiący podstawę do sporządzenia projektu budowlanego, który uzyskał pozwolenie na budowę. Według opiniodawców brak jest dokumentacji oraz zgody stosownego organu na dokonanie tego rodzaju odstępstwa od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji powstałe piętro (obecnie 2-gie piętro budynku) posiada na całej powierzchni sufit płaski, ściany zewnętrzne pionowe i przeciętną wysokość kondygnacji w świetle poniżej 220 do 217 cm. Wynika to z tego, że wysokość w świetle konstrukcji potraktowano jako wymaganą przez przepisy dla pomieszczeń poddasza minimalną wysokość użytkową równą h=220 cm, nie biorąc pod uwagę późniejszego dojścia grubości warstw wykończeniowych takich, jak: podłoga z desek na legarach, warstwy wyrównawcze, wykładziny, posadzki, podsufitka. Ponadto na elewacji południowej, w poziomie posadzki 2-go piętra, na całej jej długości, wykonano płytę balkonową. Jednocześnie nie zrealizowano wnęki projektowanej loggii. Wykonane rozwiązanie powoduje na około połowie długości płyty powstanie sił mimośrodowych, mogących przy większym obciążeniu spowodować wyłamanie płyty z muru i jej runięcie. Brak jest dokumentacji na wykonane roboty dotyczące tego elementu budowlanego oraz zgody właściwego organu na wykonane odstępstwo. Istniejąca barierka balkonowa posiada nienormatywną wysokość h < 110 cm. Z ww. opracowania wynika, że budynek w ścianie elewacji północnej w kondygnacji nadbudowanej posiada dwa otwory okienne przy odległości od granicy sąsiedniej działki rzędu 370-381 cm, co oznacza, że ściana ta z oknami nie spełnia wymogów ochrony pożarowej, bowiem nie posiada wymaganej klasy odporności ogniowej REI60. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że inwestycja budowlana polegająca na nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji z dnia [...].04.1984 r., projekcie budowlanymi i przepisach. W omawianym przypadku nie można jednak zarzucić inwestorowi, że działał on w warunkach ewidentnej samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przystępując do realizacji robót budowlanych inwestor dysponował bowiem stosowną decyzją administracyjną, zezwalającą na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Jedynie w przypadku wybudowania (w tym nadbudowania) obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przed dniem 01.01.1995 r. do załatwienia sprawy właściwe są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w oparciu o które orzekał w niniejszej sprawie organ powiatowy. Zdaniem organu wojewódzkiego przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (który ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.. 1 Prawa budowlanego, czyli m.in. w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach), a nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, jak to uczynił organ powiatowy. W sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylić tę decyzję i przekazać sprawę organowi niższego rzędu do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zastrzeżenia organu odwoławczego budzi ustalony przez organ powiatowy krąg stron w niniejszej sprawie administracyjnej. Organ powiatowy za strony uznał wyłącznie współwłaścicieli działki nr ewid. [...] z obrębu [...], na terenie której usytuowany jest nadbudowany budynek mieszkalny. Należy zauważyć, iż z uwagi na usytuowanie otworów okiennych w ścianie nadbudowanego budynku zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4,00 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...] z obrębu [...] rozważenia wymaga, czy właścicielom tej nieruchomości przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. W związku z wykazaną powyżej koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, iż uchylenia również wymagają poprzedzające ją niezaskarżalne samoistnie postanowienia PINB [...] nr [...] z dnia [...].06.2015 r. i nr [...] z dnia [...].07.2014 r. Postanowienie nr [...], które wydano w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., zaś postanowienie nr [...] jest konsekwencją niewywiązania się podmiotów zobowiązanych z obowiązku nałożonego na nich przez organ powiatowy postanowieniem nr [...]. Reasumując organ stwierdził, iż całe dotychczasowe postępowanie I instancji było prowadzone przez organ powiatowy na podstawie niewłaściwych przepisów, nieadekwatnych do okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przedmiotowa sprawa wymaga zaś ponownego i gruntownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego, czyli art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r. złożyła [...] wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, iż w zaistniałym stanie faktycznym (przebudowa budynku zrealizowana/zakończona w roku 1984 r.) zastosowanie powinny znaleźć aktualne przepisy ustawy Prawo budowlane (w szczególności art. 51), nie zaś regulacje obowiązujące w roku 1984 r. tj. art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga jest niezasadna. Sąd w niniejszym postępowaniu badał decyzję [...] WINB z [...] grudnia 2016 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2016 r. nr [...] nakładającą na [...] obowiązek wykonania - w terminie 12 miesięcy od dnia, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna - robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami zrealizowanej nadbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego położonego przy ul. [...], oraz uchylającą poprzedzające ją postanowienia PINB [...] nr [...] z dnia [...].06.2015 r. i nr [...] z dnia [...].07.2014 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji [...] WINB z [...] grudnia 2016 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczą kwestią w analizowanej sprawie było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (Lex nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także w kontrolowanym w niniejszym postępowaniu stanie prawnym. Zgodzić należy się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył obowiązek wynikający z przepisów postępowania. Obowiązkiem organu stosownie do art. 77 § 1 Kpa jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy się zgodzić z organem odwoławczym i stwierdzić, że jedynie w przypadku wybudowania (w tym nadbudowania) obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed dniem 1.01.1995 r. do załatwienia sprawy właściwe są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w oparciu o które orzekał w niniejszej sprawie organ powiatowy. W niniejszej sprawie samowoli budowlanej jako takiej organ nie stwierdził. Przeczą temu również fakty: ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że istniejący na nieruchomości położonej przy ul. [...] budynek mieszkalny w pierwotnym kształcie (jako jednopiętrowy budynek mieszkalny, jednorodzinny, częściowo podpiwniczony, kryty dachem jednospadowym o więźbie drewnianej) został wybudowany w 1948 r. na podstawie projektu, na który również uzyskano pozwolenie na budowę od właściwych miejscowo organów administracji architektoniczno-budowlanej (opis na str. 16 inwentaryzacji i oceny stanu technicznego, sporządzonej w kwietniu 2016 r.). Kondygnacje tego budynku (parter i 1 -wsze piętro) - zostały zaprojektowane i były użytkowane jako mieszkalne. W drodze decyzji Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...].04.1984 r. [...] uzyskała zaś pozwolenie na inwestycję budowlaną polegającą na nadbudowie poddasza mieszkalnego powyższego jednopiętrowego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Za organem stwierdzić zatem należy, że sprawa nadbudowy wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (który ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli m.in. w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach), a nie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., jak to uczynił organ powiatowy. Ponadto słusznie dopatrzył się organ odwoławczy zastrzeżeń również w kwestii ustalonego przez organ powiatowy kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie. Organ powiatowy za strony uznał wyłącznie współwłaścicieli działki inwestycyjnej nr ewid. [...] z obrębu [...], na terenie której usytuowany jest nadbudowany budynek mieszkalny. Tymczasem usytuowanie otworów okiennych w ścianie nadbudowanego budynku zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4,00 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...] z obrębu [...] wymaga rozważenia, czy właścicielom tej nieruchomości przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy przedmiotowa sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i jego rzetelnego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego, czyli art. 51 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. W przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza bowiem poza dyspozycję art. 136 k.p.a., a zatem nie mógł dokonać tego organ odwoławczy. Ponieważ zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane organem właściwym do zbadania i oceny prawidłowości zamierzenia budowlanego w oparciu o właściwe przepisy powinien być organ nadzoru budowlanego I instancji, w tym wypadku PINB [...], dlatego prawidłowo organ odwoławczy decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Jednocześnie w celu zachowania możliwości kontroli instancyjnej nie mógł tego dokonać organ odwoławczy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Na marginesie wskazać trzeba, że zasadnie - w związku z wykazaną powyżej koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu powiatowego, organ uchylił również poprzedzające ją niezaskarżalne samoistnie postanowienia PINB [...] nr [...] z dnia [...].06.2015 r. i nr [...] z dnia [...].07.2014 r. jako wydane w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zaś postanowienie nr [...] jako konsekwencja niewywiązania się podmiotów zobowiązanych z obowiązku nałożonego na nich przez organ powiatowy postanowieniem nr [...]. Konkludując, w ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi celem przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), skargę oddalił.