IV SA/Wa 253/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].12.2018 r. nr [...] Minister Środowiska (zwany dalej Ministrem) utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...].10.2018 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].11.2014 r., nr [...], udzielającej firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów w [...], zlokalizowanej w [...] przy Al. [...] na działkach ewidencyjnych o nr. [...] i [...], na terenie Publicznego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Pismem z 16.10.2018 r. Towarzystwo [...] z/s w [...] (zwane dalej Towarzystwem), na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. złożyło wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Marszalka Województwa [...] z dnia [...].11.2014 r. nr [...] oraz dopuszczenie do udziału w nim Towarzystwa. Podało, że wniosek ma podstawę w art. 31 § 1 k.p.a. Towarzystwo zaś jest organizacją ekologiczną, społeczną (stowarzyszeniem), której celami statutowymi są m. in.: "zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego", "ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego", "ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń", "działanie na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów" oraz "pobudzanie świadomości ekologicznej społeczeństwa oraz kształtowanie korzystnych dla środowiska naturalnego postaw i zachowań obywateli". W ocenie Towarzystwa nie ulega wątpliwości, że przedsięwzięcie termicznego przekształcania niebezpiecznych odpadów medycznych dotyczy kwestii zagospodarowania odpadów. Działalność planowanej instalacji – zdaniem Organizacji - negatywnie wpływa na zdrowie okolicznych mieszkańców oraz ogólny stan środowiska. W związku z tym, cele statutowe Towarzystwa uzasadniają udział w tym postępowaniu. Zgodnie z zapisami Statutu Towarzystwa celami takimi są: 1. Zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego, 2. ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego, 3. pobudzanie świadomości ekologicznej społeczeństwa oraz kształtowanie korzystnych dla środowiska naturalnego postaw i zachowań obywateli, 4. ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń, 5. działanie na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów, 6. upowszechnianie wiedzy oraz podejmowanie przedsięwzięć z zakresu przyjaznych środowisku metod ochrony przeciwpowodziowej i zwiększania naturalnej retencji, 7. ułatwianie dostępu do informacji o środowisku, 8. ochrona zwierząt, humanitarne ich traktowanie oraz umacnianie ich praw, 9. podejmowanie działań na rzecz rozwoju demokracji lokalnej, pobudzanie aktywności społecznej i dalszego upodmiotowienia społeczeństwa, przeciwdziałanie korupcji, a także upowszechnianie oraz ochrona wolności i praw człowieka, 10. zachowanie, ochranianie i odtwarzanie środowiska kulturowego, jeśli nie stoi to w sprzeczności z zachowaniem wysokiej jakości przyrody, 11. pomoc ubogim i potrzebującym. Interes społeczny z kolei – zdaniem Towarzystwa - wyraża się między innymi w tym, że działa ono w interesie ogółu społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska, dysponuje pomocą ekspertów wielu różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska i pokrewnych oraz posiada doświadczenie w podobnych postępowaniach. Działalność omawianej instalacji wiąże się ze znacznym wpływem na środowisko naturalne i mieszkańców pobliskich terenów. Do Towarzystwa wpływają apele mieszkańców miasta [...] o podjęcie działań kontrolnych i interwencji prawnych w zakresie funkcjonowania spalarni. Wobec tego społeczność lokalna określiła tym samym swój interes. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym. Wniosek Towarzystwa oraz udział tej Organizacji w niniejszym postępowaniu przyczyni się do obrony interesu społecznego, naruszonego zaskarżoną decyzją, obciążoną kwalifikowanymi wadami prawnymi. Powołanej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa art. 42 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 - dalej zwanej ustawą ooś), wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów pomimo braku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. W ocenie Ministra - także w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (Towarzystwo pismem z dnia 5 listopada 2018 r. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie) - nie powołano się na konkretne, pozostające w związku z kwestionowaną decyzją, przesłanki, które uprawdopodobniałyby twierdzenia Towarzystwa. Przywołane przez nie stwierdzenia są ogólne i mogłyby dotyczyć dowolnej instalacji. Ideą wniosku składanego w trybie art. 31 k.p.a. jest wykazanie zasadności przesłanek wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie, czego rozpatrywany wniosek nie spełnia. Poza tym, w odniesieniu do instalacji do termicznego przetwarzania odpadów medycznych w [...] trudno użyć sformułowania "planowana", skoro została ona oddana do eksploatacji w 1997 r. Zatem Minister nie mógł uznać, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] zostało uzasadnione celami statutowymi Towarzystwa. Podobnie Minister stwierdził, że nie może uznać również by spełniona została przesłanka interesu społecznego. Towarzystwo nie wskazało bowiem, w jaki sposób miałoby się przyczynić do lepszego wypełnienie przez postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia jego celów. Niezależnie Minister podniósł, że postępowanie w sprawie wydania kwestionowanej decyzji odbywało się z udziałem społecznym na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy o odpadach, w którym możliwe było podnoszenie zastrzeżeń w kwestii wnoszonego przez podmiot wniosku o wydanie zezwolenia. We wniesionej skardze Towarzystwo wniosło o uchylenie postanowień obu instancji. Zarzucono naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędne powiązanie zarzutów Towarzystwa z jego celami statutowymi, zamiast z przedmiotem postępowania. Ponadto zarzucono, że Minister naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: - powierzchowną analizę celów statutowych organizacji bez powiązania z możliwościami zgłoszenia w toku postępowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko, bardziej ekologicznych wariantów, - niepowiązanie przedmiotu wniosku z celami statutowymi zawartymi w rubryce 3 pkt 3 i 9 KRS w sytuacji, gdy Towarzystwo wspiera społeczność lokalną w działaniach dotyczących legalności działalności spalarni odpadów pobudzając jej aktywność i świadomość ekologiczną, - pominięcie przez organ okoliczności, że rażące naruszenie prawa stanowi jednocześnie uszczerbek interesu społecznego. Towarzystwo wskazało, że o ile zarzut naruszenia art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w związku z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie nie jest prawnie powiązany z celem Towarzystwa (zmniejszenie ilości wytwarzanych zanieczyszczeń), to oczekiwany rezultat wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji już tak. Doprowadzi to do konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w trakcie którego Towarzystwo może wskazywać bardziej ekologiczne warianty i technologie. Ponadto organ nie może przerzucać na nie obowiązku ustalenia, czy cele statutowe uzasadniają jego udział w postępowaniu. Zakreślone w statucie cele wyznaczają pewne granice programowe i nie powinny być odczytywane jako konkretne zadania założone do realizacji. Organ natomiast cele te odczytał zawężająco. Zasadność żądania potwierdzają wyniki badań laboratoryjnych próbek gleby z działek położonych w sąsiedztwie spalarni odpadów. Poziom rtęci przekracza dopuszczalne normy. Towarzystwo wskazało, że okoliczności i ryzyka związane z wpływem instalacji na środowisko powinny być oceniane w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak tej procedury powoduje, że okoliczni mieszkańcy są narażeni na prawdopodobne oddziaływanie szkodliwych substancji emitowanych z procesu termicznego przekształcania odpadów. Wskazane przez Towarzystwo uchybienia proceduralne pozbawiły zainteresowanych mieszkańców możliwości wnoszenia uwag co do realizacji przedsięwzięcia w potencjalnie innym, niż założony przez inwestora, wariancie technicznym. Udzielona przez skarżącego pomoc społeczności lokalnej ma również na celu zwiększenie jej aktywności oraz wspieranie korzystnych dla środowiska naturalnego postaw tych osób. Interes społeczny uzasadniający udział Towarzystwa w sprawie, leży przede wszystkim w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...], co jest poza zasięgiem społeczności lokalnej. Wydanie decyzji Marszałka bez wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej odbyło się z oczywistym i znacznym uszczerbkiem uprawnień tej społeczności. Jedynym narzędziem do usunięcia skutków tego uszczerbku, jest wyeliminowanie decyzji Marszałka jako rażąco naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Nadmienić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie, ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. nie wynikają żadne warunki wstępne skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 P.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w myśl art. 31 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, a także dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Oznacza to, że możliwości uczestniczenia przez taką organizację w postępowaniu dotyczącym innej osoby jest uwarunkowane łącznym spełnieniem dwóch przesłanek wymienionych w przepisie, a niespełnienie chociażby jednej z nich pociąga za sobą odmowę wszczęcia postępowania czy dopuszczenia organizacji do udziału we wszczętym już postępowaniu. Zatem tak wszczęcie postępowania na skutek złożenia tego rodzaju wniosku przez organizację, jak i dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu nie następuje automatycznie. W każdym takim przypadku wymagane jest dokonanie przez organ, do którego wniosek skierowano, indywidualnej analizy zasadności takiego wniosku. Minister zobowiązany był zatem do przeprowadzenia takiej analizy. Jej wyniki, w ocenie Sądu, zostały w sposób wyczerpujący omówione w zaskarżonym postanowieniu i odpowiadają prawu. Sąd podziela stanowisko Ministra, że wskazywane przez Towarzystwo rażące naruszenie prawa nie zostało powiązane przez tę Organizację z konkretnym rezultatem, który w wyniku prowadzenia żądanego postępowania spowodowałby działanie na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń czy proekologicznego zagospodarowania odpadów. Nie wykazano również, jak przeprowadzenie tego postępowania miałoby się przełożyć na kwestię ochrony zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń. Dopiero w skardze wątek ten został nieco rozwinięty, ale jedynie w sferze niczym nieudokumentowanych przypuszczeń. Nie wskazano jakie technologie, zdaniem Towarzystwa, winny być tu zastosowane w miejsce użytej, w kontekście zarzuconego rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela też stanowisko Organu, że cele statutowe Towarzystwa mają raczej charakter natury edukacyjnej, propagującej zachowania przyjazne środowisku, upowszechniającej wiedzę ekologiczną czy też zmierzające do pobudzania aktywności społecznej i podejmowania działań na rzecz rozwoju demokracji lokalnej. Nie można z zapisów tych wywieźć prawa do wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji konsumowanej przez inny podmiot w zakresie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W związku z tym trafne są ustalenia Ministra, że między celami statutowymi organizacji, a przedmiotem sprawy nie istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym. Podkreślenia wymaga, że niespełnienie jednej przesłanek ujętych w art. 31 k.p.a. pociąga już za sobą odmowę wszczęcia postępowania czy dopuszczenia organizacji do udziału we wszczętym postępowaniu. A zatem sam brak związku pomiędzy celami statutowymi Towarzystwa, a wszczęciem postępowania stanowił wystarczającą przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania. Zasadny jest nadto wywód Ministra, że nie do zaakceptowania jest stanowisko Towarzystwa, iż interes społeczny jest oczywisty, już wobec braku możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bezpośrednio przez mieszkańców. Jest to sformułowanie zbyt daleko idące. Nie jest wystarczające powołanie się na apele mieszkańców, którzy odczuwają niekorzystne aspekty pracy spalarni i obserwują objawy niedotrzymywania założonych parametrów procesu technologicznego do żądania stwierdzenia nieważności owego zezwolenia. Nadmienić należy, że Towarzystwo dla wzmocnienia swej argumentacji podniosło zagadnienie wcześniej stwierdzonych nieprawidłowości w eksploatacji podobnej instalacji, których dopuścił się prowadzący instalację, będącą przedmiotem wniosku Organizacji. Twierdzenia te jednak, jak zasadnie ocenił Minister, nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za wszczęciem przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Organ trafnie podniósł, że kontroli prawidłowości pracy instalacji służą inne instrumenty, należące np. do kompetencji organów inspekcji ochrony środowiska i mogą być stosowane celem wyeliminowania takich nieprawidłowości. Ewentualne nieprawidłowości w funkcjonowaniu instalacji nie stanowią natomiast przesłanki do stwierdzenia nieważności zezwolenia. Temu celowi mogą służyć inne instrumenty prawne, takie jak np. cofnięcie decyzji (zezwolenia) czy też wstrzymanie działalności prowadzonej instalacji. Co do zasady, skoro instalacja ta służy przetwarzaniu odpadów, to nie można a priori przyjąć, że jej działanie - oparte na przedmiotowej decyzji (zezwoleniu) - szkodzi interesowi społecznemu. Podobnie, prawidłowe są twierdzenia Ministra, że dokonanie oceny czy pominięcie procedury oddziaływania na środowisko może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, możliwe jest dopiero na podstawie prawa materialnego, w toku prowadzonego postępowania i jako takie nie może przesądzać o zasadności jego wszczęcia. W tej konkretnej sytuacji, brak jest podstaw do twierdzenia, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].11.2014 r., nr [...], udzielającej firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów w [...], zlokalizowanej w [...] przy Al. [...] - której Towarzystwo zarzuca wadę nieważności - wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym. Na tym etapie nie można bowiem przesądzić, że decyzja ta nie pozostałaby w obrocie prawnym w obecnym kształcie, niezależnie od tego czy wymagane było posiadanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Przede wszystkim jednak, nie jest w ogóle przesądzone, że procedura ta miała zastosowanie przy wydawaniu kwestionowanego pozwolenia. Odnosząc się do zarzutu skargi, że Organ nie może przerzucać na Skarżącego obowiązku ustalenia czy cele statutowe uzasadniają jego udział w postępowaniu należy odróżnić zagadnienie wykazania przez wnioskodawcę zasadności jego żądania od obowiązku analizy zasadności tego wniosku ciążącego na organie. W orzecznictwie Sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny. Przy czym, organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do postępowania nie może poprzestać jedynie na przedstawieniu swych celów statutowych. Powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Wówczas dopiero można mówić, że za jej dopuszczeniem przemawia interes społeczny. Minister, po dokonaniu analizy wniosku, z uwzględnieniem celów statutowych organizacji jak i przedstawionego interesu społecznego trafnie uznał zatem, że istnienie zgodności żądania z celami statutowymi, a także istnienie interesu społecznego w przedmiotowej sprawie nie zostało przez Towarzystwo wykazane. Odnosząc się natomiast do przedłożonych przy skardze wyników badań gleby, to zagadnienie to nie mogło być przedmiotem rozważań w ramach postępowania dotyczącego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, ani postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zagadnienia zanieczyszczenia powierzchni ziemi uregulowane zostały w art. 100 - 101r ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w odniesieniu do historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi) oraz w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2018 r. poz. 954) - w odniesieniu do szkód w środowisku i bezpośrednich nimi zagrożeń. Stwierdzenie występowania zanieczyszczenia powierzchni ziemi odbywa się w toku postępowania prowadzonego w oparciu o te właśnie przepisy, a organem je rozpoznającym jest właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.