II SA/Gl 30/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9e ust.,2 , art. 9zb ust. 1 oraz art. 9zc ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454) orzekł o nałożeniu na M. J. (dalej jako "skarżący"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "A" z siedzibą w K. – przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu J., 10.000 zł kary pieniężnej za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 9e ust. 2 cytowanej ustawy, tj. za mieszanie [...] r. w dzielnicy J. – [...] selektywnie zebranych odpadów ze zmieszanymi odpadami komunalnymi. Decyzja została doręczona na adres siedziby skarżącego 15 października 2018 r. (co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki). W odwołaniu (nadanym 30 października 2018 r.) skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił ww. decyzji naruszenie prawa i wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z art. 129 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji stronie; uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Kolegium ustaliło, że decyzja organu pierwszej instancji doręczona została na adres siedziby skarżącego w dniu 15 października 2018 r. (co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru z datą, podpisem osoby odbierającej przesyłkę i pieczęcią firmową skarżącego), a sposób doręczenia nie był przez skarżącego w żaden sposób kwestionowany. Odwołanie zostało natomiast sporządzone i wniesione za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 30 października 2018 r. (co potwierdza adnotacja na kopercie). Kolegium wskazało, że bieg terminu na wniesienie odwołania rozpoczął się zatem w dniu 16 października 2018 r. i upłynął w dniu 29 października 2018 r., zgodnie z art. 57 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługujących środkach, sposobie i terminie wniesienia od niej odwołania. Natomiast skarżący wnosząc odwołanie nie odniósł się do opóźnienia, nie podał przyczyn uchybienia terminowi i nie wystąpił o jego przywrócenie. Nie ulegało zatem wątpliwości, że odwołanie wniesione zostało po terminie określonym w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. po upływie czternastu dni od doręczenia decyzji stronie. Skargą z dnia 18 grudnia 2018 r. skarżący zarzucił wymienionemu postanowieniu rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanego postanowienia, a to art. 129 § 2 w związku z art. 40 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną subsumcję i przyjęcie, że do wniesienia odwołania doszło z naruszeniem czternastodniowego terminu na jego wniesienie, pomimo, że w sprawie ustanowiony został pełnomocnik, a zatem termin na wniesienie odwołania rozpoczął bieg z dniem doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego (według norm przepisanych). Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że świadczenia usług wywozu śmieci dokonywał w ramach konsorcjum, zgodnie z art. 23 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Umowa konsorcjum, której stroną jest skarżący, przewiduje, że funkcję lidera pełni "B" S.A. z siedzibą w K.. Bezspornym jest, że skarżący udzielił liderowi konsorcjum pełnomocnictwa do reprezentowania przy wykonywaniu czynności związanych z umową świadczenia usług odbioru odpadów – potwierdzeniem tego jest fakt, że w toku postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej organy gminy nie zawiadamiały wszystkich członków konsorcjum, ograniczyły się do rozmów z pełnomocnikiem wykonawców (liderem konsorcjum), czego dowód stanowią pisma składane przez lidera (pismo z dnia 2 sierpnia 2018 r. i dnia 6 września 2018 r.). Fakt uznania przez organ administracji lidera konsorcjum za pełnomocnika skarżącego znajduje poparcie również w fakcie doręczenia liderowi decyzji administracyjnej i skarżonego postanowienia Kolegium, skierowanych zasadniczo do członka konsorcjum w osobie skarżącego – w przypadku nieuznania lidera za pełnomocnika trudno uznać na jakiej podstawie miałoby dojść do doręczenia mu decyzji adresowanej do innego podmiotu. Powołując się na literaturę przedmiotu skarżący wskazał, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która ustanowiła pełnomocnika, biegnie od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że w aktach organu pierwszej instancji brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez członków konsorcjum liderowi tego konsorcjum. Jednocześnie nawet gdyby pełnomocnictwo zostało udzielone, to jak wynika ze skargi, zostało udzielone w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i upoważnia do reprezentowania wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego albo w postępowaniu o zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego. Postępowanie przed organem pierwszej instancji nie dotyczyło jednak udzielenia zamówienia publicznego, a naruszenia zakazu wynikającego z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Udzielone pełnomocnictwo nie obejmowało zatem swym zakresem postępowania przed organem pierwszej instancji. Jednocześnie Kolegium wskazało, że postępowanie pierwszoinstancyjne toczyło się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 33 § 1 normuje, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Tym samym lider konsorcjum (spółka prawa handlowego, osoba prawna) nie mógł występować jako pełnomocnik. Pismem z dnia 13 lutego 2019 r. skarżący zakwestionował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego i podkreślił, że w toku postępowania organ pierwszej instancji prowadził korespondencję z liderem konsorcjum – "B" S.A, stąd tym samym uznał, że jest on pełnomocnikiem skarżącego. Podniósł, że trudno uznać na jakiej podstawie organ miałby przyjmować wyjaśnienia od "B" oraz prowadzić z nią korespondencję, skoro podmiotem, którego interesów dotyczyło postępowania, pozostawał skarżący. Prowadzenie przez organ postępowania z udziałem pełnomocnika w osobie spółki prawa handlowego organu (co obecnie organ kwestionuje, zarzucając nieprawidłowość umocowania) w świetle orzecznictwa poczytywane może być za rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący oświadczył, że pełnomocnictwo do reprezentowania udzielone zostało w umowie o wykonywanie zamówienia publicznego, nie zaś obejmującej ubieganie się o jego udzielenie, zatem swoim zakresem dalece wykracza poza postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego i reguluje kwestie wykonywania umowy, w tym kontaktów z organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz., 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaznaczyć należy, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod względem jego słuszności czy też celowości, nie rozpatruje również sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta J. z [...] r. Wskazać w tym miejscu należy, że warunkiem skuteczności wniesienia środka odwoławczego jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność środka, a w następstwie ostateczność kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przystępując do ewentualnego rozpatrzenia odwołania organ zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności podjąć czynności sprawdzające, mające na celu zbadanie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy został zachowany termin do jego wniesienia. W przypadku stwierdzenia niespełnienia któregokolwiek z warunków dopuszczalności odwołania organ powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania lub o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. O przysługującym stronie prawie i trybie zaskarżenia decyzji strona powinna być pouczona (art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sposób liczenia terminów w postępowaniu administracyjnym określa z kolei art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego Kodeksu postępowania administracyjnego Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wskazaną powyżej regulację należy uznać, że każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Z przedłożonych w kontrolowanej sprawie akt administracyjnych wynika, że przesyłka zawierająca decyzję wymierzająca skarżącemu karę pieniężną została skierowana na adres siedziby skarżącego i odebrana w dniu 15 października 2018 r. przez pracownika skarżącego, będącego upoważnionym do odbioru przesyłek (dowód: zwrotne poświadczenie odbioru z datą, podpisem osoby odbierającej przesyłkę i pieczęcią firmową skarżącego- w aktach administracyjnych). W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że decyzja została doręczona skarżącemu prawidłowo, a termin do wniesienia odwołania od doręczonej decyzji upływał w dniu 29 października 2018 r. Uwzględniając fakt, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta J. zostało napisane i nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu 30 października 2018 r., a wraz z nim nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uznać należy, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził uchybienie terminu - orzekł zgodnie z prawem. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty pełnomocnika skarżącego stawiane w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stronami postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego byli skarżący (M. J. prowadzący firmę: "A") oraz "B" S.A. z siedzibą w K., co wyraźnie zaznaczone zostało w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania przez organ pierwszej instancji z dnia 13 lipca 2018 r. (dowód: zawiadomienie o wszczęciu postępowania w aktach administracyjnych). W konsekwencji odpisy pism w postępowaniu administracyjnym doręczane były zarówno skarżącemu jak i "liderowi konsorcjum", którego członkiem jest skarżący. Nietrafny jest więc zarzut o prowadzeniu przez organ korespondencji wyłącznie z "B" S.A. Pisma kierowane przez "B" S.A. do organu uznać należy zatem za przedstawiające wyłącznie jej samodzielne stanowisko. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący de facto pozostał bierny, nie zajął stanowiska. Ponadto, stosownie do art. 23 ust. 1 prawa zamówień publicznych, na który powołuje się pełnomocnik skarżącego, wykonawcy mogą wspólnie ubiegać się o udzielenie zamówienia; w tym przypadku ustanawiają pełnomocnika do reprezentowania ich w postępowaniu o udzielenie zamówienia albo reprezentowania w postępowaniu i zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego. Powyższe unormowanie wyraźnie wskazuje, że w zakres pełnomocnictwa udzielonego w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie wchodzi reprezentacja w innych postępowaniach, w tym przypadku w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie, zgodnie z art. 33 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pełnomocnikiem strony może być jedynie osoba fizyczna, posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnikiem nie może być zatem osoba prawna, w tym przypadku spółka prawa handlowego "B" S.A., co słusznie podniosło Kolegium w odpowiedzi na skargę. Nadmienić należy, że zarówno postępowanie administracyjne jak i sądowe wymaga przedłożenia pełnomocnictwa na piśmie – w aktach brak jest dokumentu wskazującego na umocowanie "B" S.A. (czy też dalszego pełnomocnictwa) do reprezentowania skarżącego w którymkolwiek z postępowań. Nadmienić też należy, że w odwołaniu od decyzji pełnomocnik nie podniósł zarzutu nieprawidłowego doręczenia i kwestii pełnomocnictwa. Jednocześnie w komparycji odwołania pełnomocnik wskazał, że skarżący działa w ramach konsorcjum, jednakże wyraźnie określił osobę pełnomocnika skarżącego – adw. W. W., działającego również w niniejszej sprawie. W konsekwencji za niezasadne uznać należy zarzucane organowi naruszenia. Nadmienić należy, że ewentualne powody przekroczenia terminu do wniesienia odwołania i ich ocena jako niezawinionej przyczyny opóźnienia mogłyby stanowić przedmiot postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, którego skarżący nie zainicjował. Mając na względzie powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.