II SA/Gl 1046/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. M. S. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 1, 2 obręb: K. przy ul. [...] z dojazdem od ul. [...], w B.. Ponownie rozpatrując sprawę (po uchyleniu pierwszej decyzji Prezydenta Miasta B. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej) organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] określił warunki zabudowy zgodnie z żądaniem inwestora. W uzasadnieniu wskazał, że jako front działki przyjął szerokość działki, która graniczy z działką 3. Obszar analizy wyznaczono w promieniu ok.181m wokół wnioskowanej działki, co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu (60m) i więcej niż 50 m. Dla tak wyznaczonego obszaru została przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy. Przeprowadzono również analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji. Na podstawie w/w analiz stwierdzono, że spełnione są łącznie warunki umożliwiające wydanie niniejszej decyzji wynikające z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym): 1) co najmniej jedna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu, (dz.4), 2) teren ma dostęp do drogi publicznej [...], poprzez drogę wewnętrzną- ul. [...] na działce nr 3 - własność Skarbu Państwa, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego lub leśnego, ani wyłączenia z produkcji rolniczej, ponieważ stanowi grunt rolny oznaczony jako RIVb i S- RIVa położony w granicach administracyjnych miasta B., 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalił wskaźniki nowej zabudowy, jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Przyjęto współczynnik powierzchni zabudowy w przedziale od 5,5% do 8,7% powierzchni terenu, co stanowi od 284 m2 do 450m2. Biorąc pod uwagę najbliższe sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizy, powyższe parametry ustalono w nawiązaniu do współczynnika zabudowy 5,5% występującego na najbliższej działce nr 5 oraz do maksymalnej powierzchni zabudowy (450 m2) budynku występującego w obszarze analizy na działce nr 4, co daje współczynnik zabudowy 8,7%. Oba współczynniki zabudowy są znacznie mniejsze od średniego współczynnika zabudowy 10,8% z obszaru analizy. Organ nie ustalił linii zabudowy z uwagi na lokalizację działki w drugiej linii zabudowy zarówno od ul. [...] jak i ul. [...], za zrealizowanymi już wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Szerokość elewacji frontowej wnioskowanej inwestycji ustalono na poziomie maksymalnym.40 m t.j. dużo wyżej niż średnia 13,7m, liczona z ustawową tolerancją (20%). Ze względu na dużą powierzchnię wnioskowanego terenu (0,5164 ha) i prawie kwadratowy jego kształt oraz z uwagi na fakt, iż budynek nr [...] na działce 4 posiada szerokość elewacji 40m, organ dopuścił front o szerokości maks. 40 m. Za elewację frontową organ przyjął elewację od strony głównego wejścia i wjazdu do budynku. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) organ ustalił odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Mając na uwadze istniejące dachy zabudowań, na terenie obszaru analizy, organ stwierdził, że układ głównych kalenic dachów przebiega w jednym kierunku t.j. z północnego wschodu na południowy zachód, równolegle do ul. [...] Tylko wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, ponieważ przepisy art. 74 i 75 prawa ochrony środowiska wymagają przekształcania elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne. Odwołanie od tej decyzji do tutejszego Sądu złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości M. N.. Podniósł, że decyzja nie ustala linii zabudowy, w sposób dowolny określa powierzchnię zabudowy i szerokość elewacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznało, że zarówno ustalenia dokonane przez Prezydenta Miasta B., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Skargę na tę decyzję złożył M. N.. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wyraził niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Organy administracji nie wyjaśniły, dlaczego odstąpiły od wyznaczenia linii zabudowy. Nie uzasadniły również odstępstw od parametrów w zakresie powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej wynikających z analizy urbanistycznej. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.),), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozstrzyganej sprawie organy administracji ustaliły warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia uzasadniono wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Tej dokonuje się zaś na tzw. obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W rozstrzyganej sprawie Prezydent Miasta B. wyznaczył obszar analizowany jako niewiele ponad 3-krotność frontu działki. Taki zabieg należy uznać za prawidłowy. W sprawie została przeprowadzona analiza, która w ocenie Sądu jest prawidłowa a jej wyniki wiarygodne. Sporne jest jednak ustalenie dwóch parametrów, jakimi są szerokość elewacji frontowej i współczynnik powierzchni zabudowy. Zostały one ustalone powyższej średniej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". Jednakże w ust. 2 wskazuje się wyraźnie, iż "dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust". Podobnie wygląda sytuacja w przypadku szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia "szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%". Ustęp 2 tego paragrafu stanowi jednak wyraźnie, że "dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". W ocenie Sądu organ planistyczny w pełni zasadnie odstąpił od sztywnych ram wspomnianych wskaźników uzasadniając to powierzchnią działki. Należy mieć bowiem świadomość, że wielkość działki przeznaczonej do zainwestowania jest znacząco większa od działek okolicznych. Wprowadzenie maksymalnych parametrów analizy nie zakłóci więc ładu urbanistycznego. Odnosząc się wreszcie do zarzutu braku ustalenia linii zabudowy Sąd za uzasadnione uznaje stanowisko organów administracji. Linię zabudowy określa się od strony drogi publicznej i wyłącznie na terenie przylegającym do drogi publicznej, bowiem linia zabudowy rozumiana jest jako określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej. Zatem uznano, że skoro w niniejszej sprawie planowana inwestycja znajduje się w głębi terenu - za zrealizowanymi już wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi przy ul. [...] (na terenie działek nr 6 i 7) i przy ul. [...] (na terenie dziełek nr 5 i 8), gdzie została już wyznaczona linia zabudowy należy podzielić stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw prawnych do wyznaczania linii nowej zabudowy na wnioskowanym terenie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ----------------------- # I S t r o n a 4 I S t r o rj a