II OSK 3255/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 176/19 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku ze zrealizowaniem inwestycji niezgodnie z ustaleniami projektu budowlanego i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie wyposażenia budowlano-instalacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 176/19, po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku ze zrealizowaniem inwestycji niezgodnie z ustaleniami projektu budowlanego i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie wyposażenia budowlano-instalacyjnego uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 840 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, na podstawie art. 59f i art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], nałożył na M. Sp. z o.o. spółka komandytowa – inwestora budowy zespołu 12 budynków wielorodzinnych, 2 budynków wielorodzinnych z usługami oraz 4 garaży podziemnych przy ul. W. we Wrocławiu, zrealizowanego niezgodnie z ustaleniami projektu budowlanego i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego – karę w wysokości 28.000 zł. Organ wskazał, że inwestor pismem z 12 czerwca 2018 r. wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie opisanej powyżej inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniach 20-23 sierpnia 2018 r. przeprowadzona została obowiązkowa kontrola budowy, podczas której stwierdzono między innymi po jednej nieprawidłowości (w odrębnych obiektach budowlanych) w budynkach A1, A2, A3, A4, B1, B2, C1, C2, C3, C4, D1, D2, D3, D4 (łącznie 14), określonej w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy - Prawo budowlane - inwestor wykonał obiekty niezgodnie z projektem budowlanym w zakresie elementów wyposażenia budowlano - instalacyjnego - zmianę wymieniono w pkt. 8.2.e protokołu obowiązkowej kontroli. Inaczej wykonane zostały bowiem wyłazy dachowe na klatkach schodowych w powyższych budynkach (na drugiej kondygnacji). Wyłazy zaprojektowano przy szachcie instalacyjnym (na lewo od końca biegu schodowego), natomiast wykonano je przy wejściach do mieszkań 4-pokojowych (na prawo od końca biegu schodowego). Przy czym zmiana ta nie została wyszczególniona w oświadczeniu kierownika budowy. Ponadto stwierdzono także inne zmiany nieujawnione w oświadczeniu kierownika budowy, ale niewyszczególnione w art. 59a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (np. zmiany ścianek działowych w lokalach mieszkalnych). Analizując zatem całość zebranego materiału dowodowego w tym m.in. zatwierdzone projekty budowlane, oświadczenie kierownika budowy, dokumenty przedłożone przez inwestora, protokół obowiązkowej kontroli – organ uznał, że opisane niezgodności obiektów budowlanych z projektem w zakresie usytuowania wyłazów stanowiły nieprawidłowości określone w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy - Prawo budowlane, co uzasadniało wymierzenie kary na podstawie art. 59f ww. ustawy. Przy wyliczeniu kary przyjęto kategorię obiektu XIII, wartość współczynnika (k) dla tej kategorii obiektu – 4 i wartość współczynnika (w) – 1. W związku z powyższym iloczyn współczynników i stawki opłat wyniósł 2000 zł (500 zł x 4 x 1) dla jednej nieprawidłowości w jednym obiekcie. Tym samym dla 14 obiektów wymierzono karę w wysokości 28.000 zł. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółki M., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy potwierdził dokonane w sprawie przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną. Zdaniem organu zakres stwierdzonych nieprawidłowości wykazany został treścią protokołu z obowiązkowej kontroli obiektu, skonfrontowanej z treścią znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia kierownika budowy oraz zawartością zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. Inwestor zataił bowiem przed organem nadzoru budowlanego przy składaniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, że wykonał inwestycję w sposób odmienny, niż przewidywał to zatwierdzony projekt architektoniczno-budowlany. Za bez znaczenia dla sprawy uznał organ argumentację wskazującą na nieistotny charakter odstąpienia, jak też, że zmiana usytuowania wyłazów dachowych wpływa na korzyść użyteczności budynku. Zdaniem organu na podstawie art. 59f ustawy – Prawo budowlane karalne są nie "istotne odstępstwa" od projektu, a "nieprawidłowości" uwidocznione przez organ nadzoru budowlanego w zakresie opisanym w art. 59a ww. ustawy. Nieprawidłowością będzie więc każda niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym, niezależnie, czy stanowi ona wynik odstąpienia istotnego czy też nieistotnego. Tak więc skoro zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie wyłazów w innym miejscu, to niewątpliwie doszło do nieprawidłowości w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Za obojętne prawnie uznał także organ przyczyny, które skłoniły inwestora do wprowadzenia zmiany w zakresie usytuowania wyłazów dachowych, skoro zmiana w tym zakresie nie ma odzwierciedlenia ani w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, ani nawet w oświadczeniu kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. A zatem organ odwoławczy uznał za zasadną karę wymierzoną inwestorowi i stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył jej wysokość na kwotę 28.000 zł, przy 14 obiektach, w których ujawniono nieprawidłowości, po jednej nieprawidłowości (w odrębnych obiektach budowlanych). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółka M. Sp. z o.o. spółka komandytowa wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 77 w zw. z art. 75 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, jak też art. 59f i art. 59g w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący zobowiązany jest do zapłaty kary pieniężnej wobec stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli budowy nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił oba wydane w niniejszej sprawie postanowienia. Sąd podzielił – co do zasady - stanowisko organów nadzoru budowlanego, przyjęte w zakresie wykładni art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i sposobu rozumienia w praktyce orzeczniczej pojęcia "nieprawidłowości", których stwierdzenie w trakcie obowiązkowej kontroli stanowi przesłankę wymierzenia kary. Podniósł, że wątpliwości nie budzi stanowisko, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wymierzenia kary w każdym przypadku zaistnienia nieprawidłowości w zakresie przedmiotowym określonym enumeratywnie w art. 59a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, niezależnie od tego, czy powinny być one kwalifikowane jako istotne odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, czy też mają charakter odstępstw nieistotnych. Uznaniu organu nie pozostawiono też określenia wysokości tej kary. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd za istotną w sprawie uznał okoliczność, że ani uzasadnienie organu pierwszej ani drugiej instancji nie zawiera żadnej analizy i wyjaśnienia przyczyn zastosowania – w okolicznościach istniejących w tej sprawie – przepisu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane. Żaden z organów nie wyjaśnił pojęcia "zasadnicze elementy wyposażenia budowlano-instalacyjnego", powodów przyjęcia takiej kwalifikacji dla wyłazów dachowych, ani nie wskazał w ogóle kryteriów uznania nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli za zawierające się w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane, z uwzględnieniem wymogu zapewnienia użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Organy właściwe instancyjnie w uzasadnieniach swoich orzeczeń powołały się jedynie na przepis art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy - Prawo budowlane nie konkretyzując nawet nieprawidłowości z powodu której wymierzona została kara, a wskazując jedynie na pkt 8.2.e protokołu obowiązkowej kontroli. Przy czym, jak zauważył Sąd, uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego stanowi w istocie powtórzenie treści uzasadnienia postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji. Tymczasem, zdaniem Sądu, ingerencja w prawo jednostki w formie kary za naruszenie nakazów lub zakazów ustanowionych w materialnym prawie administracyjnym wymaga przyjęcia określonych reguł wykładni oraz szczególnej staranności w ustalaniu stanu faktycznego przy kwalifikacji do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej ustanawiającej karę administracyjną. Wyłączona jest więc wykładnia rozszerzająca zakres przedmiotowy normy prawnej ustanawiającej karę administracyjną w tym dowolność interpretacji pojęć wypełniających hipotetyczny stan faktyczny zapisany w tej normie prawnej. Ponadto Sąd, za istotny w sprawie uznał także fakt, że zapis protokołu obowiązkowej kontroli, do którego odsyłają organy orzekające w sprawie tj. pkt 8.2.e dotyczy zmiany lokalizacji wyłazów dachowych w dwunastu budynkach na drugiej kondygnacji oraz zmian wyszczególnionych w pkt. 8.5 dotyczących wentylacji grawitacyjnej. Wymierzona natomiast kara dotyczy czternastu budynków, a nie dwunastu, o jakich stanowi pkt 8.2.e protokołu. Z kolei pkt 8.5 dotyczy jednego lokalu mieszkalnego (nr [...] przy ul. A. we Wrocławiu) oraz prac wykończeniowych w lokalach mieszkalnych i usługowych, które nie odpowiadają zakresowi przedmiotowemu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane, wskazywanego jako podstawa prawna orzekanej kary. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, a także art. 15 i art. 138 w zw. z art. 144 kpa, skutkującym wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "ppsa". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ – Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 11, art. 15, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez uznanie, że organ drugiej instancji nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie, w szczególności nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędną ocenę dowodu z dokumentu, tj. protokołu obowiązkowej kontroli inwestycji sporządzonego w dniach 20 – 23 sierpnia 2018 r., a w konsekwencji zarzucenie, że treść tego protokołu w pkt 8.2.e nie odzwierciedla zakresu stwierdzonych nieprawidłowości; 2) przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 59f ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zakres stwierdzonych w toku obowiązkowej kontroli nieprawidłowości był jednoznaczny i niekwestionowany przez stronę. W oparciu o powyższe zarzuty Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, bowiem Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organy orzekające w sprawie nie dokonały starannego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, nie przeprowadziły także wystarczającego postępowania dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjmując, że zgromadzony materiał dowodowy, ograniczający się do protokołu z obowiązkowej kontroli inwestycji, jest wystarczający do wymierzenia inwestorowi kary na podstawie art. 59f i art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane. Również organ drugiej instancji nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie, ograniczając się w zasadzie do powtórzenia treści uzasadnienia wydanego przez organ pierwszej instancji. Ponadto zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie rozróżniają stron, ze względu na stopień profesjonalizmu podmiotu. Wydając rozstrzygnięcie (także postanowienie) organy zobowiązane są w każdym przypadku stosować obowiązujące przepisy art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, a nie kierować się stopniem profesjonalizmu adresata. Fakt, że inwestor prowadzi zawodowo działalność deweloperską, a więc jest profesjonalistą w procesie budowlanym nie zwalnia organów od zachowania szczególnej staranności w ustalaniu stanu faktycznego, dokonania jego kwalifikacji do określonej normy prawnej, a także od dokonania wykładni zastosowanego w sprawie przepisu prawa w okolicznościach faktycznych danej sprawy, czego organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie nie zrobiły. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważył, że organy orzekające w niniejszej sprawie w zasadzie nie uzasadniły przesłanki do zastosowania kary z art. 59f w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 59f ust. 1 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Z kolei stosownie do art. 59a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W ustępie 2 art. 59a ww. ustawy wskazano, że kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Obowiązkowa kontrola, o której mowa w powyższym przepisie jest przeprowadzana w obiektach budowlanych, dla których użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Celem tej kontroli jest stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Art. 59a ustawy – Prawo budowlane ogranicza zatem nie tylko cel i zakres podmiotowy kontroli, ale także jej zakres przedmiotowy, stanowiąc wprost w ust. 2 o treści kontroli. Kontrola może więc obejmować tylko te sprawy, enumeratywnie określone, które zostały wymienione w ust. 2 ww. przepisu. A zatem zgodnie z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane, na który powołuje się organ wymierzając karę, sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym może być dokonane tylko w zakresie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, i to dodatkowo zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Tak więc stosownie do art. 59f ust. 1 ww. ustawy, tylko stwierdzenie nieprawidłowości w powyższym zakresie uprawnia organ do wymierzenia kary. Organy bez dokonania jakiejkolwiek wykładni pojęcia "zasadnicze elementy wyposażenia budowlano-instalacyjnego" przyjęły zupełnie dowolnie i arbitralnie, że wykazana w protokole z obowiązkowej kontroli w pkt 8.2.e zmiana lokalizacji wyłazów dachowych w budynkach stanowi nieprawidłowość mieszczącą się w zakresie pojęciowym określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane. Nie kwestionując zatem, przyjętego przez organy i podtrzymanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do sposobu wykładni art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 i rozumienia w praktyce orzeczniczej pojęcia "nieprawidłowości", których stwierdzenie w trakcie obowiązkowej kontroli stanowi przesłankę wymierzenia kary, należy zauważyć, że organ zobowiązany jest do zachowania szczególnej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego i dokonywaniu jego kwalifikacji do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej ustanawiającej karę administracyjną. Kara może być więc nałożona zarówno za odstępstwa istotne jak i nieistotne od projektu budowlanego, ale organy orzekające w wydawanych rozstrzygnięciach muszą wykazać, że w określonym stanie faktycznym jest podstawa do nałożenia kary z uwagi na naruszenie art. 59a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten jest przepisem niejasnym i nieostrym, nasuwającym szereg wątpliwości interpretacyjnych i wymagającym wnikliwej wykładni oraz uzasadnienia co do jego zastosowania przy wymierzaniu kary z art. 59f ww. ustawy w okolicznościach konkretnej sprawy. Wprawdzie przepis art. 59f ustawy – Prawo budowlane nie wprowadza rozróżnienia na nieprawidłowości istotne i nieistotne, jednak nie oznacza to, że każde nawet najdrobniejsze odstępstwo od projektu budowlanego skutkuje nałożeniem kary. Z przepisu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane niewątpliwie wynika, że chodzi tylko o takie odstępstwa, które dotyczą zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, które powodują powstanie nieprawidłowości będących konsekwencją niewykonania tych elementów wyposażenia albo wykonania ich niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Dodatkowo elementy te mają zapewniać użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Nie można zatem przyjąć, że każda nawet najdrobniejsza nieprawidłowość co do zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym miała w zamyśle ustawodawcy równać się z nałożeniem kary na inwestora. Ponadto z powyższych przepisów, tak jak z przepisów kpa, nie wynika, aby deweloperzy, u których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości mieli być traktowani inaczej niż inwestorzy indywidualni. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Jak wynika z akt sprawy inwestor załączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazane powyżej oświadczenie kierownika budowy. Stosownie z kolei do art. 57 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Zgodnie natomiast z art. 57 ust. 4 ww. ustawy inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1 – 3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Z powyższych przepisów wynika zatem, że wprowadzone przez inwestora podczas wykonywania robót zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę mogą być zaakceptowane przez organ w trybie art. 57 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli inwestor nie dołączył do zawiadomienia wszystkich wymaganych dokumentów lub złożone dokumenty posiadają braki to organ ma podstawę do wezwania inwestora do uzupełnienia tych braków na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Powyższe regulacje prawne dodatkowo świadczą o tym, że nie każde odstępstwo od projektu budowlanego musi sprowadzać się do nałożenia kary na inwestora. Dodatkowo zauważyć należy, co słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, że w sporządzonym protokole z kontroli inwestycji z 23 sierpnia 2018 r., podpisanym przez osoby uczestniczące w kontroli i kontrolujących, w pkt 8.2.e mowa jest o zmianie lokalizacji wyłazów dachowych w 12 budynkach na drugiej kondygnacji. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu kara wymierzona została za nieprawidłowości stwierdzone w 14 budynkach, a nie w 12. Niezgodność ta wymaga zatem ponownego wyjaśnienia przez organ. Podnoszony natomiast w skardze kasacyjnej argument, że inwestycja dotyczyła 12 budynków wielorodzinnych i 2 budynków wielorodzinnych z usługami, a więc łącznie 14 budynków, nie świadczy o tym, że nieprawidłowości były w każdym budynku skoro w protokole w pkt 8.2.e wyraźnie wskazano, że lokalizacje wyłazów dachowych zmieniono w 12 budynkach. A zatem brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, a przy tym brak wnikliwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia co do zasadności wymierzenia kary administracyjnej powoduje, że zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 59f ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie uznać należy w rozpoznawanej sprawie za przedwczesny. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, w związku z czym, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa oddalił skargę kasacyjną.