II SA/Ol 254/19

Dnia 30 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Rybno na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2019 roku nr SKO.521.162.2018 w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 28 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga Gminy R. (dalej zwanej "skarżącą" lub "Gminą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwanego "Kolegium") z dnia "[...]" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez Kolegium wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w D., działając z upoważnienia Zarządu Powiatu D. (dalej zwany "organem I instancji") - powołując art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej jako "u.d.p."), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jednolity Dz. U. nr 140, poz. 1481), uchwałę Nr XXXV/297/14 Rady Powiatu Działdowskiego z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. poz. 1494 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") – wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości "[...]" zł. za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogi powiatowej nr "[...]", sieci kanalizacji sanitarnej o pow. 23,14 m², w okresie od 02.07.2017 r. do 16.01.2018 r., tj. przez 199 dni. Wskazana decyzja była trzecim z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż dwie poprzednie decyzje tego organu ("[...]") zostały uchylone przez Kolegium (odpowiednio "[...]") w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnień ww. decyzji Kolegium, przyczyną wydania decyzji kasatoryjnych przez Kolegium były przede wszystkim wątpliwości co do powierzchni zajęcia pasa drogowego. W celu usunięcia powstałych wątpliwości, przed wydaniem decyzji z dnia "[...]" organ I instancji przeprowadził oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego oraz przesłuchał upoważnionego pracownika Urzędu Gminy. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił natomiast, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło po powzięciu informacji od pracownika Urzędu Gminy, który w dniu 16 stycznia 2018 r. zwrócił się telefonicznie do organu I instancji w sprawie uregulowania prawnego dalszego umieszczenia siedmiu przecisków kanalizacji sanitarnej pod drogą powiatową, podając, że dotychczasowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod to urządzenie (tj. decyzja "[...]") wygasło 1 lipca 2017 r. Wskazał, że uzyskane przez Gminę nowe zezwolenie w tym przedmiocie zostało udzielone dopiero decyzją z dnia "[...]" i obejmuje okres od 17 stycznia 2018 r. do 17 stycznia 2043 r., co oznacza, że w okresie od 2 lipca 2017 r. do 16 stycznia 2018 r. Gmina zajmowała pas drogowy poprzez umieszczenie ww. urządzeń z przekroczeniem terminu określonego w decyzji, tj. o 199 dni. Zrelacjonował, że powierzchnia zajętego pasa drogowego, wynosząca 23,14 m², została ustalona w oparciu o pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę i potwierdzona podczas oględzin i przesłuchania upoważnionego pracownika Urzędu Gminy. Wskazał, że w toku postępowania ustalono, że opisana w decyzji z dnia "[...]" powierzchnia zajęcia pasa drogowego (23,32 m²) wynikała wyłącznie z dokumentacji technicznej przed rozpoczęciem robót i taka została zgłoszona we wniosku o wydanie tej decyzji. Następnie organ I instancji przedstawił sposób ustalenia wysokości kary w niniejszej sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji Gmina wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na niewykonanie przez ten organ wytycznych zawartych w decyzjach kasatoryjnych, które dotychczas zostały wydane przez Kolegium. Opisaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną, o czym świadczy użyty w art. 40 ust. 12 u.d.p. zwrot "wymierza". Wywiodło, że powód zajęcia pasa drogowego jest w zasadzie obojętny, gdyż oprócz przypadków określonych w art. 40 ust. 14 u.d.p., przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Przytoczyło przy tym pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2326/13, Lex nr 1657694) cyt. "w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zbędne jest badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej". Kolegium oceniło ponadto, że organ I instancji prawidłowo ustalił i udokumentował, że Gmina w okresie od 2 lipca 2017 r. do 16 stycznia 2018 r., to jest przez 199 dni, zajmowała pas drogowy opisanej powyżej drogi powiatowej poprzez umieszczenie sieci kanalizacji sanitarnej o powierzchni 23,14 m², z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji "[...]". Za poprawny Kolegium uznało także sposób obliczenia przez ten organ wysokości kary, który uwzględnia regulacje zawarte w art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz w mających zastosowanie w tej sprawie uchwałach Rady Powiatu. W skardze na powyższą decyzję Kolegium, skierowanej do tutejszego Sądu, Gmina wskazała na naruszenie jej interesu prawnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji zarządcy drogi powiatowej o wymierzeniu kary pieniężnej, co powoduje konieczność wydatkowania środków publicznych z budżetu Gminy na podstawie wadliwego dokumentu. Z tego też powodu Gmina wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała natomiast, że ani w podstawie prawnej decyzji organu I instancji ani w uzasadnieniu tej decyzji nie wskazano konkretnego przepisu prawa miejscowego określającego stawkę opłaty, przyjętą do obliczenia kary pieniężnej. Zauważyła także, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, na które powołuje się organ I instancji w swej decyzji, zostało wydane na rzecz innego podmiotu niż Gmina, to jest na rzecz Urzędu Gminy i kwestia ta nie została wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego, a jest istotna dla ustalenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w skardze Kolegium wskazało, że w decyzjach organów obu instancji powołano podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono konkretne przepisy, w oparciu o które ustalono wysokość kary. Podzielając pogląd Gminy co do nieprawidłowego określenia adresata w pierwotnym zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, Kolegium wywiodło, że nie zmienia to faktu, iż podmiotem, któremu wydano to zezwolenie była Gmina, a więc kara za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w tym zezwoleniu, nałożona została również na Gminę, a nie jej jednostkę organizacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a"), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje m.in. w sytuacji stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Kolegium z dnia "[...]", mocą której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości "[...]" zł. za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego, poprzez umieszczenie w pasie drogi powiatowej nr "[...]", sieci kanalizacji sanitarnej o pow. 23,14 m², w okresie od 02.07.2017 r. do 16.01.2018 r., tj. przez 199 dni. W kontrolowanej sprawie niesporne jest między stronami i nie budzi także wątpliwości Sądu, że skarżąca w okresie od 02.07.2017 r. do 16.01.2018 r., tj. przez 199 dni zajmowała pas drogi powiatowej nr "[...]" poprzez umieszczenie sieci kanalizacji sanitarnej o pow. 23,14 m², a zajęcie tego pasa drogowego nastąpiło z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu organu I instancji "[...]", które wygasło 1 lipca 2017 r. Skarżąca co prawda zauważyła w skardze, że ww. zezwolenie wydane zostało na rzecz Urzędu Gminy, a nie Gminy, to jednak, jak słusznie przyjęło Kolegium w odpowiedzi na skargę, nieprawidłowe określenie adresata w pierwotnym zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego nie zmienia faktu, iż podmiotem, któremu wydano to zezwolenie była Gmina. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, wyczerpuje natomiast znamiona deliktu administracyjnego sankcjonowanego w przepisie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. karą pieniężną wymierzaną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Choć trafnie wywiodło Kolegium, że użycie w tym przepisie zwrotu "wymierza" wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to jednak nie sposób podzielić poglądu tego organu, że powód zajęcia pasa drogowego jest w zasadzie obojętny, skoro oprócz przypadków określonych w art. 40 ust. 14 u.d.p., przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Uszło bowiem uwadze Kolegium, a także organu I instancji, że kara za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., a w sprawach wymierzania tego rodzaju kar pieniężnych zastosowanie znajdują także regulacje zawarte w Dziale IVA k.p.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że Dział IVA zatytułowany "Administracyjne kary pieniężne" został dodany do przepisów k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935 ze zm.); dalej zwaną "ustawą nowelizującą". Od tej pory straciły zatem na aktualności poglądy judykatury dotyczące dyrektyw wymiaru kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego sformułowane przed wejściem w życie ww. przepisów, a w tym pogląd wyrażony w cytowanym przez Kolegium wyroku NSA z dnia 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2326/13, Lex nr 1657694). Jak wynika bowiem z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, cyt. "projektowane rozwiązania będą stanowiły uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu będą przepisami ogólnymi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uregulowania w przepisach odrębnych poszczególnych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych, przepisów proponowanego działu nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów (art. 189a § 2 k.p.a.). Przepisy art. 189a § 2 k.p.a. określają następujące aspekty regulacji w zakresie administracyjnych kar pieniężnych: 1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenie pouczenia, 3) odsetki od kary zaległej, 4) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 5) terminy przedawnienia egzekucji takiej kary oraz 6) udzielenie ulgi w jej wykonaniu. Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś z wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, "w to miejsce" stosowane będą przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary (tego aspektu objętego jednym z punktów art. 189a § 2 k.p.a.). Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował w przepisach odrębnych kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany "wycinek" tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2-6". Odnośnie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, a więc tego rodzaju kary, jak ta wymierzona w kontrolowanej sprawie, w przepisach u.d.p. (będących przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.) uregulowano jedynie przesłanki wymiaru tej kary pieniężnej (art. 40 ust. 12) oraz odsetki od zaległej kary pieniężnej (art. 40d ust. 1 u.d.p.). Oznacza to, że w sprawach dotyczących wymierzania tego rodzaju kary pieniężnej zastosowanie znajdą przepisy Działu IVA k.p.a., które dotyczą pozostałych aspektów wymienionych w art. 189a § 2 k.p.a., a więc: ▪ odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2), ▪ terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej (pkt 3), ▪ terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (pkt 4), ▪ udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (pkt 6). Możliwość zastosowania przepisów dotyczących tych aspektów w niniejszej sprawie nie była jednak w ogóle przedmiotem rozważań organów wydających decyzje w kontrolowanej sprawie. Dowodzi to o przedwczesności tych decyzji i o naruszeniu przy ich wydaniu zarówno przepisów prawa materialnego w zakresie ww. aspektów uregulowanych w Dziale IVA k.p.a., jak i przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zatem ta kwestia miała istotny wpływ na wynik sprawy, a to chociażby w kontekście przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie nastąpiło w celu umieszczenie sieci kanalizacji sanitarnej, a więc miało związek z wykonywaniem przez Gminę ciążących na niej obowiązków leżących w interesie społecznym. Jak podał zaś organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło po powzięciu informacji od pracownika Urzędu Gminy, który w dniu 16 stycznia 2018 r. zwrócił się telefonicznie do organu I instancji w sprawie uregulowania prawnego dalszego umieszczenia siedmiu przecisków kanalizacji sanitarnej pod drogą powiatową, podając, że dotychczasowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod to urządzenie wygasło 1 lipca 2017 r. Należy także zauważyć, że Gmina uzyskała już nowe zezwolenie w tym przedmiocie, które obejmuje okres od 17 stycznia 2018 r. do 17 stycznia 2043 r., co oznacza, że zaprzestała naruszenia prawa, którego stwierdzenie stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie. Wszystkie te okoliczności winny być zaś wzięte pod uwagę przez organy przed wydaniem decyzji zgodnie z regułami dowodzenia określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. Rozważenia wymaga przede wszystkim, czy wskazane powyżej okoliczności uzasadniają zastosowanie w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu wydanej w sprawie decyzji i jej uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W podstawie prawnej decyzji należy zatem wskazać oprócz aktów prawnych (w tym aktów prawa miejscowego) także konkretne przepisy, które znalazły zastosowanie w sprawie. Pozwoli to na uniknięcie m.in. podnoszonych w skardze wątpliwości odnośnie stawki opłaty przyjętej do obliczenia kary pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto wobec braku wniosku skarżącej w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).