II OSK 2604/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1104/18 w sprawie ze skarg Wojewody [...] i M. R. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Bolechówko - Potasze - część: A, B, fragment F 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1104/18, uwzględnił skargi Wojewody Wielkopolskiego i M. R. na uchwałę Rady Gminy C. z 24 maja 2018 r., nr 467/LI/2018 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] – Potasze - część: A, B, fragment F 1 (dalej plan miejscowy), stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 1.2. Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na powyższy plan miejscowy, podnosząc zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej upzp) poprzez brak ponowienia przed uchwaleniem planu odpowiednich czynności planistycznych w związku z uwzględnieniem uwag po szóstym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wprowadzeniem zmian polegających na zmniejszeniu szerokości drogi 6KD-L (od strony północnej), wprowadzeniu zapisów ustalających dopuszczalną minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych w odniesieniu do terenów zabudowy usługowej - usług oświaty i usług sportu oraz usunięciem z rysunku planu stref oddziaływania sieci elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia. Ponadto z § 28 pkt 2 projektu planu usunięto zapisy o ustalonych szerokościach tych stref, pozostawiając tylko ogólne ustalenia o konieczności uwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych. 1.3. Skargę na powyższy plan miejscowy wniósł także M. R. domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości. Skarżący zarzucił zaskarżanej uchwale istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie następujących przepisów: 1) art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na przeznaczeniu pod zieleń otwartą działki nr ewid. [...] oraz części działki [...], obręb [...], gm. [...] będących jego własnością, co w istotny sposób ograniczyło możliwość dysponowania tymi nieruchomościami, 2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w wyniku ograniczenia możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach nr ewid. [...] oraz części działki [...], obręb [...], jednocześnie przeznaczając na ten cel tereny przyległe, 3) art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez przeznaczenie na zieleń otwartą terenów określonych w Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 4) art. 15 ust. 3 upzp poprzez nie określenie dokładnie ograniczeń wynikających z przebiegu linii elektroenergetycznych, 5) art. 17 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp - wprowadzenie zmiany spowodowało naruszenie interesu prawnego jako właściciela nieruchomości położonych na terenach im podlegających. 1.4. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. 1.5. Zaskarżonym wyrokiem z 30 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał zasadność zarzutów dotyczących naruszenia art. 17 pkt 13 upzp. Zdaniem Sądu dokonanie w trakcie procedury planistycznej modyfikacji polegającej na usunięciu z projektu planu wyznaczenia stref oddziaływania linii elektroenergetycznych i konkretnych ich szerokości poprzez zastąpienie ich w § 28 pkt 2 części tekstowej planu miejscowego zapisem o konieczności uwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania linii elektroenergetycznych ma charakter ogólny, dotyczący znacznej powierzchni obszaru planu. Zmiana ta wywiera zatem wpływ na sytuację prawną nieruchomości, nad którymi przebiegają linie wysokiego i średniego napięcia. W ocenie Sądu I instancji zmiana ta ma więc charakter istotnej i wymagającej ponowienia uzgodnień. Organ uchwałodawczy zobowiązany był zatem ponowić procedurę planistyczną w zakresie wystąpienia o opinię o projekcie planu w tym zakresie przynajmniej do regionalnego dyrektora ochrony środowiska i właściwego państwowego inspektora sanitarnego (art. 17 pkt 6 lit. a tiret 3 i 7 upzp). Co więcej, takie opinie powyższych organów w zakresie konieczności wyznaczenia stref oddziaływania dla istniejących linii elektroenergetycznych - o określonej szerokości 7,5 m od osi przewodu w obu kierunkach dla linii 15 kV oraz 20 m od osi przewodu w obu kierunkach dla linii 110 kV - zostały już uprzednio wyrażone w toku procedury planistycznej (pismo PIS z 21 sierpnia 2008 r., 18 czerwca 2009 r., RDOŚ z [...] czerwca 2009 r., opinia sanitarna WPWIS z [...] czerwca 2011 r.) Naruszenie tego wymogu skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości, ponieważ nie ma możliwości wytyczenia takich obszarów planu, które mogłyby samodzielnie funkcjonować w sposób pełny i zgodny z zasadami wynikającymi z art. 15 ust. 2 i 3 upzp, w przypadku stwierdzenia nieważności planu miejscowego jedynie w części. Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp wynika obowiązek określenia w planach miejscowych przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei w art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp wskazano na konieczność uwzględnienia w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich zagospodarowaniu, w tym zakazów zabudowy. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje zaś to, że należy wyznaczyć także strefy ochronne, w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia ich powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że dla istniejących linii elektroenergetycznych, w zaistniałym stanie faktycznym i przy określonych postanowieniach tego planu, można było nie określać stref ochronnych i związanych z tym ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi M. R. dotyczących zasad sporządzania planu Sąd I instancji stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia procedury sporządzenia planu, a wadliwość ta miała charakter istotny i nadto skutkujący stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości, to Sąd nie był uprawniony do dokonywania kontroli zaskarżonego planu miejscowego co do merytorycznej zawartości planu. Wobec powyższego Sąd uznał za zbędne ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów dotyczących zasad sporządzania planu. Nadto, Sąd w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.; dalej usg) nie był uprawniony do dokonania kontroli pozostałych postanowień planu, co do których w jego ocenie skarżący nie posiada interesu prawnego, skoro "zapisy" te nie dotyczą bezpośrednio, ani pośrednio działek skarżącego. 2.1. Gmina C. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. 2.2. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: 1) art. 17 pkt 13 upzp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że Rada Gminy C. dopuściła się naruszeń zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii usunięcia z rysunku i części tekstowej planu stref oddziaływania sieci elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia poprzez brak ponowienia procedury planistycznej w tym zakresie. W § 28 pkt 2 planu miejscowego, ujęto postanowienie o konieczności uwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych, a usunięcie z rysunku planu stref oddziaływania sieci elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia i z § 28 pkt 2 planu miejscowego zapisów o ustalonych szerokościach tych stref i pozostawienie ogólnych ustaleń było jedynie zabiegiem porządkującym poprzednie zapisy i nie wymagało ponowienia procedury planistycznej w tym zakresie, 2) art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej ugn) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wyraźne wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu istniejących linii elektroenergetycznych oraz odniesienie w części opisowej do konieczności przestrzegania zasad zagospodarowania gruntów w obszarze oddziaływania tych sieci zgodnie z przepisami odrębnymi narusza wynikającą z tych przepisów konieczność wskazania rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, do których zalicza się budowę sieci elektroenergetycznej, a także zasady przeznaczania gruntów pod taką infrastrukturę oraz określania warunków zabudowy, 3) art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 i § 314 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1442), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strefy oddziaływania sieci elektroenergetycznych są materią regulowaną ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego strefy oddziaływania sieci elektroenergetycznych mieszczą się w definicji obszaru oddziaływania obiektów, a wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w przypadku budowy takiego obiektu powinno nastąpić zgodnie z § 11 ust. 1 i ust. 2 i § 314 ww. rozporządzenia, zatem na potrzeby każdej sprawy i bezzasadnym byłoby sztywne wyznaczanie takich ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. 2.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa), poprzez rozpoznanie skargi Wojewody Wielkopolskiego i M. R., dokonując jej oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany na podstawie odmiennego stanu faktycznego niż stan faktyczny ustalony w postępowaniu dotyczącym skargi. 2.4. Wobec powyższego w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.4. Rozważania merytoryczne należy w przedmiotowej sprawie rozpocząć od odwołania się do treści art. 28 ust. 1 upzp, która to norma definiuje przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Są to mianowicie: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Pierwszą z nich – materialnoprawną – należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12). Przy tym zaznaczyć należy, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. 4.5. W świetle powyższych ustaleń zasadny jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 17 pkt 13 upzp. Przepis ten mówi wprost o ponowieniu uzgodnień wyłącznie w niezbędnym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 upzp, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zwrot normatywny "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych, kiedy konieczne jest stanowisko organu dysponującego wiedzą specjalistyczną w przedmiocie dokonanych modyfikacji. W innym razie procedura planistyczna wydłużałaby się istotnie bez racjonalnego uzasadnienia. 4.6. Podzielić należy stanowisko skarżącej kasacyjnie, że zmiana projektu planu poprzez usunięcie z rysunku planu stref oddziaływania istniejących sieci elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia oraz usunięcie zapisów o ustalonych szerokościach tych stref, pozostawiając tylko ogólne ustalenia o konieczności uwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych nie spowodowała konieczności ponowienia uzgodnień. W istocie powyższy zabieg miał charakter porządkujący i nie zmienił w sensie materialnym sytuacji planistycznej nieruchomości. Ograniczenia wywołane istnieniem linii elektroenergetycznej nie zostaną bowiem w żaden sposób zmodyfikowane poprzez normy planu miejscowego. Porządkujący charakter omawianej modyfikacji wynika z samej istoty stref oddziaływania sieci. W przypadku linii elektroenergetycznych ustalenia obszaru realizacji celu publicznego dotyczą pasa technologicznego, nie zaś strefy oddziaływania linii czy "strefy ochronnej". Szerokość stref oraz innych ich parametrów od istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych nie jest określona przepisami odrębnymi rangi ustawowej. Obecnie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 258), zaś w dacie uchwalenia planu na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883), zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, zaś te ustala się po dokonaniu odpowiednich pomiarów w terenie. W istocie więc to na etapie postępowania o pozwolenie na budowę będzie możliwe określenie jaka strefa wymagana jest dla konkretnie oznaczonej inwestycji. 4.7. Nie sposób znaleźć relacji pomiędzy tym zapisem a koniecznością ponownego zwrócenia się do regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Uzgodnienia środowiskowe niezbędne są przy wyznaczaniu nowego przebiegu czy planowanej budowy sieci. Przy sieci już istniejącej i niezmienianej, jak w tym przypadku, nie dochodzi do żadnych zmian, które miałyby wpływ na środowisko. Nie wystąpiła zatem przesłanka "niezbędnego zakresu", w jakim konieczne jest ponowienie uzgodnień. Należy zatem przyznać rację skarżącej kasacyjnie Gminie, że w świetle treści art. 17 pkt 13 upzp nie było konieczności dokonywania ponownych uzgodnień. Tym samym w tym zakresie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego i w oparciu o powyższe naruszenie nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. 4.8. Całkowicie zbyteczne było wyrażanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ogólnych refleksji o funkcji planu czy dokonywanie wykładni przepisów dotyczących zasad sporządzania planu miejscowego tj. art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, co istotnie mogło wprowadzić w błąd stronę skarżącą. Jak zostało to wyżej wskazane, podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego był brak ponowienia procedury uzgodnieniowej, a nie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, ponieważ art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp w zw. z art. 6 pkt 2 ugn jak i art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i § 11 ust. 1 i ust. 2 i § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie stanowiły w ogóle podstawy do stwierdzenia nieważności planu. 4.9. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, poprzez rozpoznanie skarg w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany na podstawie odmiennego stanu faktycznego niż stan faktyczny ustalony w postępowaniu dotyczącym skarg. Sąd I instancji rozpoznał sprawę w jej granicach, czyniąc przedmiotem kontroli wyłącznie zaskarżony plan miejscowy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast odwoływanie się w uzasadnieniu wyroku do innych orzeczeń sądowych, które ze swej istoty są wydawane w odmiennych stanach faktycznych, nie oznacza, że Sąd naruszył art. 134 § 1 Ppsa. 4.10. Skoro kluczowy zarzut skargi kasacyjnej okazał się zasadny, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem odniesienia się do zarzutów dotyczących zasad sporządzania planu zawartych w skardze M. R.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 Ppsa odstąpiono do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.