II SA/Lu 136/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w P. wszczął na wniosek A. i J. B. postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w P.. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2017 r. oględzin stwierdzono m.in., że sporny obiekt to trzykondygnacyjny budynek mieszkalny murowany, z dachem kopertowym o konstrukcji drewnianej pokrytym blachodachówką, usytuowany w odległości od 2,75 m do 2,90 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...], stanowiącą własność A. i J. B.. Poziom zera budynku mierzony od poziomu terenu wynosi 1,71 m, a wysokość budynku mierzona od poziomu terenu do okapu dachu wynosi 8,10 m. Okap wraz z rynną od strony działki nr [...] został wypuszczony poza lico ściany ok. 40 cm. W ścianie bocznej budynku, od strony działki nr [...] w pomieszczeniach garażu i składu opału w piwnicy znajdują się dwa otwory okienne. Uczestnicząca w oględzinach B. K. okazała decyzję Naczelnika Miasta P. z [...] sierpnia 1980 r., udzielającą T. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego murowanego wolnostojącego. Oświadczyła, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona w kwietniu 1989 r. i od tego czasu budynek jest użytkowany w stanie niezmienionym. Poza robotami konserwacyjnymi, dokonała w maju 2015 r. wymiany pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę, bez zmiany konstrukcji dachu, dokonując zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w P.. Ponadto B. K. oświadczyła, że w 1997 r. ściany zewnętrzne budynku zostały ocieplone styropianem i wymieniono stolarkę okienną bez zmiany wymiarów. Biorący udział w oględzinach A. i J. B. oświadczyli, że przy wymianie pokrycia dachowego nastąpiła zmiana konstrukcji dachu - wydłużono okap dachu poza lico muru. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. PINB w P. nałożył na współwłaścicieli spornego budynku obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia [...] kwietnia 2018 r., ekspertyzy stanu technicznego spornego budynku, zawierającej ocenę prawidłowości zastosowanych rozwiązań technicznych w budownictwie z podaniem sposobu usunięcia ewentualnych nieprawidłowości. Zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego obowiązku, tym niemniej jednak PINB w P. uznał, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakazowych i decyzją z [...] maja 2018 r., umorzył podstępowanie. W wyniku odwołania A. i J. B., decyzją z [...] sierpnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: [...] WINB) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2018 r. PINB w P. odmówił nałożenia na B. K., M. K. i B. W. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie spornego budynku do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. i J. B., decyzją z [...] stycznia 2019 r. [...] WINB uchylił decyzję z [...] października 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że sporny budynek został wybudowany w sposób odbiegający od warunków określonych w decyzji z [...] sierpnia 1980 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i stanowiącego jej załącznik projektu budowlanego. W decyzji o pozwoleniu na budowę zawarty jest wymóg, iż p.p.p. maximum + 1,40 m, budynek powinien być usytuowany minimum 3,00 m od budynku znajdującego się na sąsiedniej działce (od strony południowej) ze ścianą bez otworów, również w zatwierdzonym projekcie budowlanym na rysunkach rzutów kondygnacji ściana południowa jest ścianą pełną, zaś na planie zagospodarowania działki ściana ta jest zaznaczona jako mur ogniowy. Dach budynku zgodnie z rysunkami adaptacji projektu typowego powinien być dwuspadowy a ścianę południową - mur z cegły pełnej ceramicznej (ściana ogniowa) należy wyprowadzić 30 cm ponad pokrycie dachu. [...] WINB wskazał, że o niezgodności budowy spornego budynku z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę organ I instancji poinformował pełnomocnika strony pismem z [...] kwietnia 2018 r., a więc w tej dacie PINB w P. miał wiedzę o istnieniu przesłanek do wydania decyzji nakazowych. Pomimo, iż stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, w dacie wydania zaskarżonej decyzji takich podstaw organ już nie zauważył. Organ odwoławczy uznał za niesporne, że zgłoszenie budynku do użytku zostało przyjęte pismem z [...] maja 1989 r., m. in. w oparciu o oświadczenie inwestora T. K. z marca 1989 r. o wybudowaniu tego obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym. Oświadczenie to jest jednak sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. [...] WINB wskazał, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien mieć na uwadze doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z prawem tj. z pozwoleniem na budowę oraz przepisami. Weryfikacja materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy nosi w ocenie organu odwoławczego znamiona arbitralności, a motywy rozstrzygnięcia nie zostały wyczerpująco oraz przekonująco wyjaśnione przez PINB w P.. Od powyższej decyzji organu odwoławczego B. K. wniosła sprzeciw do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja PINB w P. z [...] października 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy, natomiast musi również wykazać, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji [...] WINB nie spełnia tych warunków. W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Innymi słowy: rolą organu odwoławczego nie jest kontrola zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. W związku z powyższym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej rzecz ujmując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. przykładowo wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga w związku z tym oceny, czy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wydanie decyzji na podstawie tego przepisu było usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Nie ulega wątpliwości, że konieczne było uchylenie decyzji PINB z [...] października 2018 r. z uwagi na sprzeczność stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu tej decyzji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz pominięcie istotnych elementów stanu faktycznego, kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym zwrócić uwagę na trudną do wytłumaczenia zmienność stanowiska PINB w P.. Wydając postanowienie z [...] marca 2018 r. PINB w P. dostrzegł problem niezgodności realizacji budynku z przepisami, skoro nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy. Z kolei w pierwszej wydanej w sprawie decyzji, z [...] maja 2018 r., PINB w P. z jednej strony potwierdził, że budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Z drugiej jednakże stwierdził, że ówczesne przepisy pozwalały organowi na uznanie, że odstępstwa miały charakter nieistotny i pozwalały na dopuszczenie obiektu do użytkowania. [...] WINB, decyzją z [...] sierpnia 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji z dwóch przyczyn: po pierwsze wadliwe było zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ przepisy przejściowe zawarte w nowej ustawie (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) nie odnoszą się do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Przepisy przejściowe regulują jedynie przypadek, gdy wybudowano obiekt w warunkach samowoli budowlanej, wówczas legalizacja zasadniczo następuje w trybie dotychczasowych przepisów. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że wadliwe przede wszystkim było postanowienie z [...] marca 2018 r., nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy. Po drugie, co istotniejsze dla sprawy, [...] WINB stwierdził, że przedmiotowy budynek został wybudowany w sposób odbiegający do pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. W związku z tym nie wiadomo z jakich powodów PINB w P. zmienił swoją ocenę, choć poprzednio informował pełnomocnika strony o tych odstępstwach, zaś stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie W kolejnej decyzji – z [...] października 2018 r. PINB w P. użył już zupełnie innych argumentów. W zaskakujący sposób zmienił zupełnie ocenę sytuacji, w sposób sprzeczny z własnymi ustaleniami i stwierdził, że budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem i zatwierdzonym projektem, a świadczy o tym fakt, że zachowano wymagane odległości od sąsiedniego budynku. W związku z tym w pełni zasadnie [...] WINB w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji wytknął organowi I instancji, że kwestia usytuowania spornego obiektu względem budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nie jest jedyną, która przesądza o zgodności lub niezgodności z pozwoleniem na budowę. PINB w P. w ogóle nie odniósł się do pozostałych kwestii niezgodności budowy z pozwoleniem: na ścianie południowej budynku zastosowano otwory okienne, choć zgodnie z zatwierdzonym projektem miała to być ściana bez otworów (co istotne – usytuowana w odległości minimum 3 m od budynku znajdującego się na sąsiedniej działce); ściana ta, jako mur ogniowy, zgodnie z zatwierdzonym projektem miała być wyprowadzona 30 cm ponad pokrycie dachu, czego nie zrealizowano; wykonano dach kopertowy, zamiast dwuspadowego, przewidzianego w projekcie; projektowany poziom posadowienia (tzw. p.p.p. lub poziom zera budynku) miał wynosić zgodnie z pozwoleniem +1,40 m, tymczasem w protokole oględzin stwierdzono, że poziom zera budynku od poziomu terenu wynosi 1,71 m. Skoro wszystkie te istotne kwestie zostały zupełnie pominięte przez organ I instancji, zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – decyzja PINB w P. została wydana z (istotnym) naruszeniem przepisów postępowania (przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (właściwe ustalenia co do pomiętych przez organ I instancji elementów sprzeczności budowy z zatwierdzonym projektem mogą doprowadzić do zastosowania właściwych środków nadzorczych przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego). Skoro organ I instancji pominął elementy przesądzające o istocie sprawy, prawidłowo organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną. Niezasadne są przy tym podniesione w sprzeciwie zarzutu braku właściwego uzasadnienia. [...] WINB na s. 3 uzasadnienia (akapit 4 od dołu) wymienił wszystkie przesłanki niezgodności budowy spornego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Oczywiście można dyskutować nad stylem tego fragmentu, czy nie powinien być napisany bardziej przejrzystym językiem, zrozumiałym również dla laika (np. użycie skrótu p.p.p. bez wyjaśnienia, co on oznacza; nader lakoniczny, wręcz skrótowy styl wypowiedzi), tym niemniej jednak dla każdej strony, znającej przecież okoliczności długo toczącego się już sporu, treść uzasadnienia powinna być zrozumiała. Konkludując, w ocenie Sądu, stan sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zdecydowanie wykraczającym poza to, co można uzupełnić w ramach uzupełniającego postepowania dowodowego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. Trzeba przy tym uwzględnić specyficzny charakter postępowania naprawczego (w takim trybie było prowadzone postępowanie w rozpoznawanej sprawie). Celem tego postępowania jest doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Organy nadzoru budowlanego dysponują w tym zakresie całym wachlarzem środków nakazowych (art. 51 Prawa budowlanego). Zastosowanie odpowiedniego środka jest możliwe tylko wówczas, gdy organ nadzoru będzie dysponował prawidłowo ustalonym i wszechstronnie rozważonym stanem faktycznym sprawy. W tej sytuacji w ocenie Sądu należy stwierdzić, że [...] WINB nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Nie można również organowi odwoławczemu zarzucić braku zawarcia w zaskarżonej decyzji wskazań co do dalszego postępowania. [...] WINB jednoznacznie wskazał, że organ I instancji powinien mieć na uwadze doprowadzenie spornego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, tj. pozwoleniem na budowę oraz przepisami. Uwzględniając jednoznacznie wytknięte przez organ odwoławczy problemy niezgodności budowy z zatwierdzonym projektem, wskazania te powinny wystarczyć organowi I instancji do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, po uzupełnieniu materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.