VII SA/Wa 238/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. P.i L. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz na postawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania M. P. i L.Gr. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., orzekającej o odstąpieniu od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem w sprawie rozbudowy budynku "Pracowni Cukierniczej" na terenie nieruchomości przy ul. P.[...] w W., stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę na terenie nieruchomości przy ul. P. nr [...] w W. i ustalił, że znajdujący się tam budynek mieszkalny został rozbudowany w latach 1986 – 1988 na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1986 r. zezwalający na rozbudowę istniejącej tam "Pracowni Cukierniczej". Zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 1986 r. projektowana długość budynku winna wynosić 12,80 m., wysokość od poziomu gruntu 9,70 m i od poziomu gruntu do krawędzi gzymsu ok 8,80 m. Z pomiarów dokonanych podczas przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2015 r. kontroli wynika, że obecne wymiary budynku usługowego wynoszą: szerokość od strony podwórka 6,10 m., szerokość od strony ul. P. 5,47 m., długość 12,50 m., wysokość od poziomu istniejącego terenu do górnej krawędzi gzymsu 8, 36 m., wysokość od parteru do kalenicy 9, 30 m. Organ odwoławczy podkreśli, że pomiary budynku wykonane zostały przez inspektorów powiatowego nadzoru budowlanego, stanowiącego fachowy pion administracji publicznej, do obowiązków którego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno - budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Analizując dokonane ustalenia organ uznał, iż jakkolwiek projektowane i obecne wymiary rozbudowy budynku "Pracowni Cukierniczej" przy ul. P. [...] w W. różnią się między sobą, gdyż winny wynosić 5,00 m. x 12,80 m., wysokość ok. 9,70 m. i ok. 8,80 m., a wynoszą 5,30 m., x 12,30 m. oraz wysokość ok. 9,30 m. do ok. 8,36 m. to jednak różnica ta jest na tyle niewielka, iż nie powinna być traktowana jako istotne odstępstwo od warunków określonych w decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1986 r. Różnica ta mieści się w granicach dopuszczalnego, tj. pozbawionego konsekwencji wynikających z ustawy Prawo budowlane, odstępstwa od projektu budowlanego. Podkreślił, że w zaakceptowanym przez właściwy organ projekcie, określając wielkości wysokościowe obiektu posługiwano się oznaczeniem " ", co oznacza "w przybliżeniu". W takim wypadku w/w różnic w wysokości obiektu, tym bardziej, nie można uznawać za odstępstwo. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego różnicy w kubaturze obiektu, która zgodnie z potwierdzeniem przyjęcia do użytkowania przedmiotowego obiektu z dnia 16 maja 1988 r. wynosi 610 m3, (pismo Urzędu Dzielnicowego [...]) natomiast wg. przekazanej przez skarżące opinii mgr inż. R. G. wynosi 817,13 m3 organ wyjaśnił, że opracowanie organu zostało oparte o obliczenia przeprowadzone w czasie wizji na nieruchomości dnia 23 stycznia 2015 r. Pomiary organu wówczas dokonane nie zawierały danych dotyczących wymiarów kondygnacji podziemnej obiektu, jak również odniesienia punktu "0", do poziomu terenu (tj. różnicy pomiędzy punktem "0" a poziomem terenu). Oznacza to, że oparcie opinii wyłącznie o pomiary z natury nie może stanowić podstawy do prawidłowego obliczenia kubatury budynku. Wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie, a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu. Z kolei z obliczeń inż. R. G. nie wynika, aby uwzględnił on wszystkie powyższe parametry. Oceniając dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego organ odwoławczy, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, iż to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne", zależy od okoliczności sprawy. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że identyczna modyfikacja parametrów wskazanych w art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego może być uznana za istotną niezależnie od konkretnych okoliczności faktycznych zaistniałych w rozpoznanej przez organ sprawie. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku ma charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. (sygn. akt. II SA/Kr 535/11). Natomiast zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1273/09), dokonując kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w oparciu o art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, należy brać również pod uwagę inne przepisy cyt. ustawy, mające charakter zasad ogólnych, jak np. art. 4, 5 i 9, których nie wolno naruszyć w żadnym przypadku. Podkreślił, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 w/w ustawy, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zaś, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosły M. P. i E. D. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1. Naruszanie przepisów prawa materialnego: - art. 36 a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i niezasadne przyjęcie , że w niniejszej sprawie doszło do nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego. - art. 4, 5, 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że odstępstwa od projektu są niewielkie i nie naruszają zasad określonych w tych przepisach, co jest oczywiście błędne, - art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że istotne odstąpienie jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. 2. Naruszenie przepisów art. 6,7, 77 - 80 k.p.a przez przeprowadzenie procedury bez zachowania zasad wynikających z tych przepisów. Błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez niezasadne deprecjonowanie opinii mgr. inż. R. G. , podczas gdy opinia ta została wykonana prawidłowo na podstawie pomiarów dokonanych przecież przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - protokół-[...] z dnia [...] stycznia 2015 r. z którego niezbicie wynika . że wymiary obiektu - są znacznie większe niż wskazane w planie realizacyjnym stanowiącym integralną część decyzji z dnia [...] marca 1986 r. znak: [...]. Błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez pominięcie szczegółowej analizy zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., którą organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego tj. wykonania określonych czynności lub robót budowalnych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim należy wskazać, iż rozbudowa będąca przedmiotem postępowania została w całości zrealizowana na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), a następnie przyjęta do użytkowania 16 maja 1988 r. Oceniając charakter dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego organ prawidłowo, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. uznał, iż brak jest podstaw do nałożenia na inwestora na podstawie 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązków mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić należy, że 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje nałożenie na inwestora obowiązków lub czynności, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Jedynie w sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt. 3 art. 51) organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena charakteru dokonanych odstępstw od decyzji z dnia [...] marca 1986 r. zezwalającej na rozbudowę istniejącej "Pracowni Cukierniczej" poprzez dobudowę do istniejącego budynku na nieruchomości przy ul. P. [...] w W. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego niewadliwie uznały, iż niewielka zmiana parametrów wykonanej rozbudowy, nie może być zakwalifikowana jako odstępstwo, o którym mowa w art. 36 a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Z akt postępowania wynika, że dobudowana część jest podpiwniczona z dwoma kondygnacjami nadziemnymi i strychem. Wymiary dobudowanego obiektu wynoszą: szerokość od strony podwórka - 6,10 m., szerokość od strony ul. P. - 5,47 m, długość - 12, 50 m., wysokość od poziomu istniejącego terenu do górnej krawędzi gzymsu 8,36 m. Natomiast wg. dokumentacji i rzutu kondygnacji, wymiary budynku winny wynosić: 5,00 x 12,80 m. Według okazanej kserokopii planu realizacyjnego z, wykonanej rozbudowy wymiary dobudowanego obiektu wynoszą: 5,30 x 12,30 m. Powyższe rozbieżności, jak przyjął organ oznaczają, że już na etapie projektowania wymiarowanie budynku było niespójne. Zważywszy jednak, że projektowany budynek był zlokalizowany pomiędzy dwoma istniejącymi w tym czasie budynkami jego szerokość nie mogła ulec zmianie. Także długość i wysokość przedmiotowego budynku wynikająca z dokonanych pomiarów kontrolnych wykonanych przez uprawnionego pracownika organu nadzoru budowlanego nie odbiega w sposób istotny od dokumentacji projektowej. Projektowana długość budynku to: 12,80 m. - z pomiaru 12,50 m. Projektowana wysokość od poziomu gruntu 9,70 m. z adnotacją projektanta "projektowany dach dostosować wysokościowo do istniejącego dachu", wysokość mierzona od poziomu gruntu do krawędzi gzymsu wynosi 8,36 m. Zauważyć nadto należy, iż projektant wyraził zgodę na alternatywne rozwiązanie /przekrój pionowy A-A/ w zakresie dostosowania wysokości dachu do istniejącej zabudowy. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, co do braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Sąd podziela także ocenę organu, iż brak było podstaw do przyjęcia, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany powierzchni zabudowy i kubatury dobudowanego obiektu. Uzasadnienie organu w tym przedmiocie jest przekonywujące i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Z wyżej wskazanych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione zarzuty jako niezasadne nie mogą odnieść zamierzonego skutku, w związku z tym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.