II SA/Gl 809/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 – u.i.ś.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora M. M. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla zadania pn. "Rozbudowa istniejącej hali magazynowej na zakład produkcji [...] dla budownictwa, w którym będzie prowadzony odzysk odpadów z [...] w C. przy ul. [...]." Pismem z dnia [...] r. E. B. i P. B., działający przez pełnomocnika, złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucono rażące naruszenie przepisów procedury, tj. art. 10 k.p.a., poprzez pominięcie wnioskodawców w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Wnioskodawcy, jako właściciele nieruchomości zlokalizowanych po drugiej stronie ul. [...] nie brali udziału w postępowaniu pomimo, że obszar oddziaływania inwestycji pokrywa się z nieruchomością wnioskodawców. Wyziewy przemysłowe powstające w trakcie uplastyczniania masy tworzywa są odczuwalne w promieniu kilkuset metrów. Zatem wnioskodawcy powinni być uznani za stronę postępowania i powinni mieć możliwość brania aktywnego udziału w postępowaniu. Ponadto we wniosku podniesiono, że decyzja środowiskowa został wydana w stosunku do obiektu, który już częściowo istniał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 71, art. 74 ust. 1 pkt 3 u.i.ś, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]. nr [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa polega na wydaniu przez organ decyzji środowiskowej bez ustalenia zakresu stron postępowania, co w konsekwencji spowodowało, że osoby, które powinny mieć przymiot stron w postępowaniu, zostały pominięte. Z akt sprawy, a także z materiałów dołączonych przez wnioskodawców podczas spotkania w Kolegium wynika, że działki Inwestora dzieli od działki wnioskodawców tylko droga. SKO zauważyło, że wprawdzie brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., ale zastosowanie tego trybu jest uwarunkowane złożeniem wniosku w terminie miesięcznym od daty dowiedzenia się o decyzji. Tymczasem, wg protokołu z czynnego udziału z dnia [...] r. przeprowadzonego w Kolegium wynika, że strony dowiedziały się o decyzji ok. [...] r., więc termin na złożenie stosownego wniosku minął. W ocenie Kolegium oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw strony należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" są najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak ta postać naruszenia może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Organ I instancji naruszył normę wynikającą z art. 10 oraz 28 k.p.a., co spowodowało w rezultacie, że nieprawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania decyzji środowiskowej, tj. art. 74 ust. 1 pkt 3 oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 u.i.ś. Z danych inwestora wynika, że najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości 32m od "przyszłej inwestycji" natomiast z dokumentacji dołączonej podczas czynnego udziału w Kolegium wynika, że odległość ta wydaje się być inna. Obszar oddziaływania inwestycji został wskazany więc w sposób nieprecyzyjny. Kolegium nie podziela natomiast stanowiska wnioskodawców, iż fakt wydania decyzji środowiskowej dla inwestycji już zrealizowanej, czy też będącej w trakcie realizacji, jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Istnieje bowiem na gruncie obowiązujących przepisów prawa możliwość wydania decyzji środowiskowej także dla przedsięwzięć znajdujących się w trakcie realizacji lub nawet zakończonych. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższego rozstrzygnięcia wniósł w terminie M.M., reprezentowany przez pełnomocnika. Zarzucono tam naruszenie zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, poprzez zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności, gdy pominięcie strony w postępowaniu nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa, brak podstaw do stosowania sankcji nieważności, niemożność prowadzenia postępowania unieważnieniowego w stosunku do inwestycji w trakcie realizacji lub zrealizowanej oraz brak przymiotu strony po stronie wnioskodawców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 71, art. 74 ust. 1 pkt 3 u.i.ś, art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy ww. decyzję SKO z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano m. in., że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa polega w pierwszej kolejności na wydaniu przez organ decyzji środowiskowej bez ustalenia zakresu stron postępowania, co w konsekwencji spowodowało, że osoby, które powinny mieć przymiot stron w postępowaniu, zostały pominięte. Organ bezkrytycznie przyjął dane inwestora zawarte w karcie informacyjnej co do odległości najbliższych zabudowań mieszkalnych od planowanej inwestycji, co spowodowało w rezultacie, że rażąco nieprawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę do wydania decyzji środowiskowej, tj. art. 74 ust. 1 pkt 3 oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 u.i.ś. Z karty wynika, że najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości 32 m od "przyszłej inwestycji" natomiast już ze zdjęcia dołączonego podczas czynnego udziału w Kolegium wynika, że odległość ta wydaje się być inna. Obszar oddziaływania inwestycji został wskazany w sposób nieprecyzyjny. Rozpoczęcie realizacji inwestycji, a nawet zrealizowanie inwestycji, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik M. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) Naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, iż E. i P. B. posiadają przymiot stron w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, podczas gdy Organ nie stwierdził żadnych realnych oddziaływań na nieruchomość uczestników, a z samego faktu sąsiedztwa przymiot ten nie wynika, 2) Naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnych ustaleń w zakresie emisji uciążliwych i silnie gryzących oparów, poprzez przyjęcie istnienia tego faktu jedynie w oparciu o oświadczenia sąsiadów, podczas gdy w istocie organ nie przeprowadził żadnych badań, które tę okoliczność mogłyby potwierdzać, 3) Naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 1 u.i.ś., poprzez przyjęcie, iż organ administracji zaniechał jakichkolwiek ustaleń weryfikujących obszar oddziaływania zaznaczony przez skarżącego, podczas gdy nie można stwierdzić, iż takie zaniechanie miało miejsce, 4) Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r., nr [...], ze względu na rażące naruszenie prawa, podczas gdy decyzja Wójta Gminy P. nie zawierała wad prawnych, które mogłyby zostać tak zakwalifikowane i które mogłyby uzasadniać zastosowanie ostatecznego środka, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, a w szczególności nie naruszała prawa w sposób oczywisty. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium w B. z dnia [...] r. i zobowiązanie Organu do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności. W niniejszej sprawie organ, nie mając możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu uchybienia terminu do złożenia stosownego żądania, zdecydował o zastosowaniu środka najdalej idącego i jednocześnie najdotkliwszego dla inwestora, tj. stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie swoje SKO oparło na stwierdzeniu wątpliwości co do określenia przez Wójta Gminy P. obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, a tym samym pozbawienie stron udziału w postępowaniu. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145. § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: 1) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi; 2) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; 2) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 641). Ta sama okoliczność nie może zatem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej, a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych (wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2016 r., sygn. IV SA/Po 566/16). Wada w postaci niebrania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu nie jest "stopniowalna", co uzasadniałoby kwalifikowanie uchybienia odpowiednio albo jako przesłanka wznowieniowa, albo przesłanka nieważności. Tego rodzaju sytuacje są kwalifikowane z woli ustawodawcy w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. SKO ponadto nie poczyniło rzetelnych ustaleń faktycznych, które mogłyby być podstawą jakiejkolwiek decyzji (a tym bardziej stwierdzającej nieważność), naruszając art. 7, 28, 77 §1, 80, 107 §3 i 156 §1 pkt 2 k.p.a. SKO w obu decyzjach pisze bowiem (odpowiednio s. 9 i 4): "Z karty wynika, że najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości 32 m od «przyszłej inwestycji» natomiast już ze zdjęcia dołączonego podczas czynnego udziału w Kolegium wynika, że odległość ta wydaje się być inna." Użycie przez SKO sformułowania "wydaje się być inna" świadczy o braku jednoznacznych ustaleń w tym względzie, choć właśnie bliska odległość inwestycji od zabudowań spowodowała stwierdzenie nieważności decyzji Wójta. Brak dokonania należytych ustaleń faktycznych nie uzasadniał stwierdzeń SKO o naruszeniu przez Wójta prawa materialnego z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Skoro przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Wójta było to, iż obszar oddziaływania inwestycji został wskazany w sposób nieprecyzyjny, to analogiczny zarzut może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji SKO. Przy dalszym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Podjęcie decyzji wymaga przede wszystkim dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Jeśli będą istniały jakiekolwiek przesłanki stwierdzenia nieważności (ewentualnie brane pod uwagę z urzędu), wtedy należy tego rodzaju rozstrzygnięcie uzasadnić w sposób należyty. Z powodu braku dokonania wymaganych ustaleń faktycznych Sąd nie może tu przesądzać treści rozstrzygnięcia. Na marginesie można dodać, że ustanowiony w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik E. B. i P. B. nie przedłożył pełnomocnictwa w czasie postępowania przed Sądem. Został na tej podstawie wezwany do uzupełnienia przedmiotowego braku w terminie 7 dni pod rygorem przyjęcia, że uczestnicy postępowania działają w postępowaniu sądowym osobiście. Wezwanie to doręczono [...] r., jednak brak nie został uzupełniony (por. art. 37 §1 i 2 p.p.s.a.). Na rozprawie uczestnicy potwierdzili jednak, że osoba ta znała jej termin. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.