I OSK 2465/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P.i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 952/17 w sprawie ze skargi I. P. i A. S. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. prostuje w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 952/17 oczywistą omyłkę, w ten sposób, iż w miejsce słów "na postanowienie Wojewody [..]" wpisuje słowa "na decyzję Wojewody [..]"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. P. i A. S. na decyzję Wojewody [..] z dnia[..] sierpnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 17 czerwca 2016 r. I. P. i A. S., działając przez pełnomocnika, wystąpili do Starosty M. o ustalenie odszkodowania za działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [..], położoną w M. przy ulicy [..]. W uzasadnieniu podnieśli, że mocą decyzji Burmistrza M. z dnia [..] września 2015 r. zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], a z dniem uprawomocnienia się tej decyzji wydzielona z tej nieruchomości działka nr [..] przeszła, zgodnie z dyspozycją art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na własność Gminy Miejskiej M., z przeznaczeniem pod projektowaną drogę zbiorczą. Decyzją z dnia [..] marca 2017 r. Starosta M., działając na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 128, art. 132 i art., 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 14.020,00 zł na rzecz I. P. i A. S. po połowie za pozbawienie prawa własności nieruchomości położonej w M. przy ulicy [..], oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 235m² objętą KW [..] Sądu Rejonowego w M., która przeszła na mienie Gminy M.. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonego uchwałą [.] Rady Miejskiej M. z dnia [..] lutego 2005 r. powyższa działka przeznaczona została na tereny drogi gminnej - oznaczonej symbolem K5Z1/2 - projektowana droga zbiorcza jako adaptacja istniejących elementów infrastruktury komunikacyjnej o szerokości w liniach rozgraniczających - 20m. Negocjacje Burmistrza z byłymi właścicielami nieruchomości w sprawie ustalenia warunków i wysokości odszkodowania nie doprowadziły do porozumienia, Operatem szacunkowym sporządzonym dnia 14 listopada 2016 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej wartość nieruchomości i wartość należnego odszkodowania na kwotę 14.020,00zł. Odwołanie od tej decyzji wnieśli, reprezentowani przez pełnomocnika, I.P. i A.S. Podjętemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność wartości nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie art. 151, art. 153, art. 154 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Uzasadniając odwołanie wskazali, iż na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania. Ich zdaniem Starosta M. nie dokonał odpowiedniej oceny podstawowego w sprawie dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Nie zauważył szeregu uchybień rzeczoznawcy majątkowego, które miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Odwołujący w pierwszej kolejności zarzucili, że organ pominął fakt, iż rzeczoznawca nie dołączył do operatu istotnych dokumentów, postaci wypisów i wyrysów, które dotyczą istotnych cech nieruchomości, a obowiązek taki wynika z art. 155 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie skarżących podane w operacie dane dotyczące nieruchomości przyjętych do porównania są niewystarczające. Brak jest m.in. jakichkolwiek dokumentów zezwalających na ocenę położenia tych nieruchomości, a w związku z powyższym organ pierwszej instancji nie mógł dokonać oceny przygotowanego operatu pod kątem jego zgodności z prawem. Dodatkowo podkreślono, że w operacie brak jest informacji na temat przeznaczenia przyjętych do porównania nieruchomości, jak również przeznaczenia nieruchomości przyległych. Uniemożliwia to weryfikację operatu pod względem doboru transakcji stanowiących podstawę określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Przypomniano również, że w toku postępowania pełnomocnik odwołujących zwrócił się do organu pierwszej instancji o wystąpienie do rzeczoznawcy o wyjaśnienia, przedstawiając nawet określone pytania, ale rzeczoznawca odmówił odpowiedzi na pytania dotyczące numerów działek wybranych do porównania, wskazując obręby położenia przyjętych do porównania nieruchomości, bez wskazania jednak lokalizacji konkretnych transakcji. Także informacje dotyczące uzbrojenia przyjętych do porównań nieruchomości były zbyt enigmatyczne. Nie można bowiem stwierdzić, jakie uzbrojenie miały działki, na podstawie których rzeczoznawca dokonał obliczenia współczynników korygujących. Nie sposób także ustalić, które z nieruchomości posiadały funkcję mieszkalną, a które - zieleni ogólnej. Brak odpowiedzi biegłego na kluczowe pytania, uniemożliwiły odwołującym na postawienie konkretnych zarzutów względem operatu. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [..] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [..] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty M. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w badanej sprawie organ pierwszej instancji oparł się na operacie szacunkowym z dnia 14 listopada 2016 r. Wartość rynkowa nieruchomości została w nim określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określone zostały jako drogi dojazdowe, ulice zbiorcze - drogi publiczne na terenie miasta M., a do porównań przyjęto 12 transakcji zawartych w okresie od listopada 2014 r. do sierpnia 2016 r. W oparciu o cenę minimalną i maksymalną rzeczoznawca majątkowy określił (w drodze korekty współczynnikami korygującym, uwzględniając różnice cech) wartość 1m² gruntu w kwocie 79,92zł.m². Do analizy przyjęto transakcje wymienione na stronie 15, których przeznaczenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego zostało określone jako tereny komunikacji, przeznaczenie pod drogi. Przy uwzględnieniu wszystkich stosownych poprawek wartość szacowanego gruntu ustalono na kwotę 14.020,00 zł. Dokonując wyceny działki nr [..] biegły, stosownie do wymogu § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. , uwzględnił jej stan (w tym przeznaczenie) na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, z której wydzielono wymienioną działkę - tj. na dzień 30 września 2015 r. Autor operatu powołał w jego treści obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej M. nr [..] z dnia [..] lutego 2005 r., zgodnie z którym wymieniona działka oznaczona była symbolem K5Z1/2 - projektowana droga zbiorcza. Prawidłowo zatem określono wartość prawa własności przejętej działki - w oparciu o rynek nieruchomości drogowych. Wojewoda po analizie uznał operat z dnia 14 listopada 2016 r. określający wartość prawa własności wymienianej działki za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdził, iż jest on logiczny, spójny i kompletny. Stawiane w nim tezy są racjonalnie wytłumaczone, a tok rozumowania rzeczoznawcy przedstawiony został w sposób czytelny i zrozumiały. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, iż rzeczoznawca złożył obszerne wyjaśnienia w piśmie z dnia 22 maja 2017 r., z którymi strony miały możliwość zapoznania się. M.in. biegły wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżących dołączone zostały wypisy i wyrysy dokumentów dotyczących szacowanej nieruchomości. Żądanie natomiast tego samego w stosunku do nieruchomości przyjętych do obliczeń jest nadinterpretacją cytowanych przez skarżących przepisów. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obliguje rzeczoznawcy do takich działań. Informacje dotyczące poszczególnych nieruchomości podawane są w taki sposób aby uniemożliwić pośrednio lub bezpośrednio identyfikację danych osobowych właścicieli. Nadto odnośnie braku dokumentów geodezyjnych (wypisów i wyrysów) do nieruchomości przyjętych do obliczeń rzeczoznawca odniósł się także podczas rozprawy administracyjnej, gdzie strony miały możliwość zapoznania się z tym stanowiskiem. Stąd też uwzględniając poczynione ustalenia organ II instancji uznał rozstrzygnięcie Starosty M. za prawidłowe. W skardze na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego reprezentowani przez pełnomocnika I. P. i A. S. wnieśli o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpatrzenia sprawy na mocy art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie art. 151, art. 153 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a także naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec braku uzasadnienia decyzji, gdyż Wojewoda nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie błędnej wykładni przepisów, polegające na uznaniu, że rzeczoznawca nie ma obowiązku dołączenia do operatu szacunkowego wypisów i wyrysów dla nieruchomości przyjętych do porównania przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty podkreślając brak dokonania odpowiedniej oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, tak przez Starostę jak i Wojewodę. Podkreślono, iż Wojewoda nie dostrzegł się szeregu uchybień rzeczoznawcy, które w konsekwencji miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W pierwszej kolejności w operacie brak jest informacji na temat przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania oraz brak jest wypisów i wyrysów z planów miejscowych, co unicestwia możliwość weryfikacji operatu pod względem doboru transakcji stanowiących podstawę określania wartości wywłaszczonej nieruchomości. Dalej skarżący podnieśli, że pomimo zwrócenia się do rzeczoznawcy o podanie konkretnych wiadomości na temat nieruchomości przyjętych do porównań, rzeczoznawca odmówił ich udzielenia, tłumacząc to celami ochrony prywatności właścicieli. Enigmatyczne były także odpowiedzi dotyczące przeznaczenia nieruchomości i zakresu ich uzbrojenia. Na podstawie wyjaśnień rzeczoznawcy nie sposób wyróżnić, która nieruchomość miała funkcję nieruchomości mieszkalnej, a która zieleni ogólnej. Zdaniem skarżących brak odpowiedzi rzeczoznawcy na kluczowe pytania uniemożliwiły im postawienie konkretnych zarzutów względem tego dowodu. Wątpliwości dostarcza także fakt, że do porównania w większości przyjęte zostały nieruchomości objęte transakcjami, których stroną były jednostki samorządu terytorialnego. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że w ramach przyjętych transakcji osiągnięto ceny rynkowe, zgodnie z art. 151 ustawy. Także przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami przeznczonymi pod drogi nasuwa wątpliwości. Z reguły bowiem działki przeznaczone pod drogi publiczne z mocy prawa przechodzą na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego względnie Skarbu Państwa, a nie w wyniku zawarcia umowy sprzedaży. W praktyce trudno spotkać się z sytuacją, aby przedmiotem obrotu (w formie umowy sprzedaży) była nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną. Zdaniem skarżących tym samym biegły naruszył też normę § 36 ust. 4 cytowanego rozporządzenia. Wobec bowiem braku transakcji mających charakter wolnorynkowy nieruchomościami przeznczonymi pod drogi, określenie wartości przedmiotowej nieruchomości powinno nastąpić przy przyjęciu do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W zakresie naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący wskazali, że Wojewoda nie odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji do postawionych w odwołaniu zarzutów, a naruszenia art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia skarżący upatrują w błędnej ich zdaniem wykładni wyrażającej się uznaniem, iż nie nakładają one na rzeczoznawcę majątkowego obowiązku dołączenia do operatu szacunkowego dokumentów w postaci wypisów i wyrysów przyjętych do porównań nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r. w uzasadnieniu wskazał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie naruszała bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracyjne nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Spór w sprawie dotyczy tego, czy wycena przedmiotowej działki nr [..] nastąpiła w oparciu o prawidłowo przygotowany operat szacunkowy, w tym właściwie przyjęte wartości nieruchomości przyjętych w nim do porównania. W ocenie Sądu I instancji, po analizie zgormadzonego materiału dowodowego, biegły rzeczoznawca przygotował w sprawie operat szacunkowy uwzględniając cel wyceny i rodzaj wycenianej nieruchomości, określając jej wartość zgodnie z art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegły, stosownie do wymogów przepisów, określił wartość gruntu stosując podejście porównawcze. Przy wycenie spornej nieruchomości zastosowanie znalazł § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Stosownie do § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, w przypadku ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika pierwszeństwo (przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wycenionej) cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ceny takich też transakcji przyjął do porównania przygotowujący operat biegły, obejmując analizą teren gminy M. Przyjęte do wyceny transakcje nieruchomościami drogowymi wykazane zostały w tabeli na stronie 11 i stronie 15 operatu. Do porównania biegły przyjął 12 transakcji nieruchomościami drogowymi, które były najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, a ich ceny wahały się od 40,08zł/m² do 120zł/m², stąd średnia cena - to 74,89zł/m². Dla ustalenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a następnie ustalił cenę średnią i skorygował ją przyjętymi współczynnikami. W związku z tym Sąd I instancji nie uznał za zasadny zarzut skarżących, iż przygotowany w sprawie operat szacunkowy nie spełnia ustawowych wymogów. Jego zdaniem prawidłowo biegły w swej opinii oparł się na normie § 36 ust. 4 cytowanego rozporządzenia. Biegły przyjął bowiem do porównań transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Nie można w ich przypadku powiedzieć, że nie mają one charakteru wolnorynkowego, gdyż stroną takich transakcji są z reguły jednostki samorządu terytorialnego. Nie można też w takiej sytuacji stwierdzić, iż szacownie przedmiotowej nieruchomości powinno nastąpić przy przyjęciu do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Sąd I instancji wskazał, że sam operat odpowiada wymaganiom prawa (jego ocena została dokonana w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu pierwszej instancji). Wartość rynkowa spornej nieruchomości została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej (art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat obejmuje analizę rynku lokalnego na podstawie transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi, w okresie ostatnich 2 lat przed sporządzeniem operatu. Wbrew twierdzeniom skargi biegły wskazał tak przeznaczenie tych nieruchomości, jak również ich cechy. Operat ten spełnia zatem wymogi § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się do twierdzenia skarżących, iż do operatu biegły winien dołączyć wyrysy i wypisy dotyczące wszystkich przyjętych do porównania działek, Sąd I instancji wskazał, że twierdzenie takie nie ma odniesienia w przepisie prawny. Nie wynika taki obowiązek z żadnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji podkreślił, że orzekające w sprawie organy w sposób wyczerpujący i prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały niezbędny materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego, będącego podstawą przyjętego ustalenia odszkodowania, w stosunku do którego strona skarżąca nie złożyła żadnych zastrzeżeń czy zarzutów, nie domagała się też sprawdzenia jego prawidłowości w trybie art. 157 ustawy przez organizację zawodową rzeczoznawców. Operat ten sporządzony został z należytą starannością i zgodnie z zasadami obowiązującymi rzeczoznawców majątkowych. W takich okolicznościach Sąd I instancji uznał dokonaną przez biegłego wycenę nieruchomości za prawidłową, a orzeczoną wysokość należnego odszkodowania za odpowiadającą przeprowadzonej analizie rynku. Mając na uwadze powyższą argumentację, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji oddalił skargę. Skargę kasacyjną wnieśli I. P. i A. S. zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając wydanie go z naruszeniem: 1) przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), których uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, to jest: a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji naruszenia art. 151, 153, 1154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018, 121), zwanej dalej u.g.n. oraz § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej RozpWyc, b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie dokonały uzasadnienia faktycznego i prawnego swoich decyzji, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie uzasadnienia prawnego wyroku oraz braku wskazania i wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. 2) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) a) § 36 ust. 4 RozpWyc w związku z art. 134 ust. 2, art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię normy tego przepisu, polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie możliwe było przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne; b) art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 56 ust. 4 poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, polegającą na uznaniu, że wynikające z nich normy nie nakładają na rzeczoznawcę majątkowego obowiązku dołączenia do operatu szacunkowego dokumentów w postaci wypisów i wyrysów, które dotyczą istotnych cech nieruchomości przyjętych do porównania. Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o chylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ administracyjny nie może ingerować w elementy operatu szacunkowego wymagające wiadomości specjalnych, ale ma on obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 k.p.a. Sąd I instancji nie zauważył lub błędnie uznał za prawidłowe to, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały odpowiedniej oceny podstawowego dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy. Sąd nie odnotował szeregu uchybień biegłego rzeczoznawcy, co miało wpływ na wysokość wyliczonego odszkodowania. Chodzi tu o uchybienia, które nie dotyczą wiadomości specjalnych, lecz sprzeczności sporządzenia operatu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a to art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. Rzeczoznawca wskazał, że badaniem objęto nieruchomości gruntowe niezabudowane, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określone są jako drogi dojazdowe adoptowane, istniejące drogi dojazdowe, ulice zbiorcze, grunty nabywane przez gminę na cele komunikacyjne – drogi publiczne gminne. Skarżąca nie zakwestionowała, że do porównania przyjęto nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne i fakt ten przyjęła. Jednak ustalenia te prowadzą do wniosków, że przyjęte transakcje nie mogły dotyczyć transakcji sprzedaży zawieranych w warunkach: rynkowych, pomiędzy sprzedającym a kupującym, stanowczego zamiaru zawarcia transakcji, braku sytuacji przymusowej, czy też, że w wyniku transakcji uzyskano ceny najbardziej prawdopodobne, możliwe do uzyskania na rynku. Skarżący kasacyjnie zakwestionowali istnienie rynku dla tego typu nieruchomości, wskazując, że nabywcą takiej nieruchomości nie może być nikt inny jak podmiot wskazany w ustawie o drogach publicznych, a z uwagi na takie ograniczenia, ceny tych nieruchomości nie mają charakteru wolnorynkowego. Z tym naruszeniem koresponduje bezpośrednio brak prawidłowej oceny operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z normą z art. 153 ust. 1 pkt. 1 u.g.n. Do porównania przyjęto bowiem nieruchomości, które nie były przedmiotem obrotu rynkowego, co wyklucza możliwość przyjęcia ich do porównania i co powinno skutkować wykluczeniem tak sporządzonego operatu z katalogu dowodów. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła dalej, iż biegły przy porównywaniu nieruchomości pominął istotną ich cechę w postaci uzbrojenia nieruchomości, która jest jedną z najistotniejszych cech wpływających na wartość nieruchomości. Biegły nie dokonał oceny stanu i cech nieruchomości przyjętych do porównania, nie ustalił ich cech na dzień transferu, co oznacza, że porównanie nieruchomości w takich warunkach jest niezgodne z podstawowymi standardami. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości przebiegają bowiem sieci uzbrojenia technicznego. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że w oparciu o art. 155 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelki, niezbędne dane o nieruchomościach, a przepis ten odnieść należy również do nieruchomości przyjmowanych do porównania. Rzeczoznawca nie zbadała i nie ocenił więc istotnych cech nieruchomości przyjętych do porównania. W operacie brak jest informacji na temat przeznaczenia nieruchomości porównawczych i nieruchomości przyległych (brak wypisów i wyrysów z planów miejscowych), co unicestwia możliwość weryfikacji operatu pod względem doboru transakcji, które stanowiły podstawę określenia wartości nieruchomości wywłaszczonej. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia 30 grudnia 2017 r. zwrócił się do biegłego z szeregiem pytań dotyczących operatu szacunkowego, na które biegły odmówił odpowiedzi w piśmie z dnia 16 stycznia 2017 r., uzasadniając ją potrzebą ochrony prywatności właścicieli. Według skarżących numery geodezyjne działek nie stanowią danych wrażliwych, które należałoby zaliczyć do katalogu danych osobowych. Ich wskazanie z określeniem położenia tych nieruchomości mogłoby pozwolić na weryfikację poprawności operatu szacunkowego. W piśmie tym biegły wskazał obręby położenia nieruchomości bez przypisania wskazanych lokalizacji do konkretnych transakcji, co pozbawiło te informacje waloru przydatności. Również enigmatyczne były odpowiedzi dotyczące przeznaczenia nieruchomości oraz zakresu uzbrojenia, gdyż na ich podstawie nie sposób ustalić, które nieruchomości miały pełne, a które przeciętne uzbrojenie. Z operatu nie wynika jakie uzbrojenie posiadały nieruchomości na podstawie których rzeczoznawca dokonał obliczenia współczynników korygujących. Opisanie uzbrojenia jako przeciętne nie pozwala na sprawdzenie, jakie były faktyczne możliwości podłączenia do uzbrojenia. W operacie brak jest informacji nt. wyników wizji w terenie nieruchomości na podstawie których dokonano wyznaczenia współczynników oraz brak jest ustalenia stanu tych nieruchomości na dzień ich zbycia. Nie sposób bowiem dokonać porównania nieruchomości pod kątem "lokalizacji ogólnej", bądź "dojazdu i skomunikowania" na podstawie danych uzyskanych z analizy aktów notarialnych, biur obrotu nieruchomościami i badań własnych rynku. Takie informacje można pozyskać wyłącznie na podstawie wizji w terenie. Z art. 153 u.g.n. wynika, że przedmiotem analizy nie może być wyłącznie cena nieruchomości, ale również jej stan na dzień ustalenia ceny. Z wyjaśnień rzeczoznawcy nie sposób także wyróżnić nieruchomości, które spełniają funkcje mieszkalną lub funkcję zieleni ogólnej. Wyjaśnienia biegłego pozostają w sprzeczności z operatem, gdyż wynika z zestawienia obu dokumentów, że do po równania przyjęto nieruchomości niejednorodne (str. 11, pkt 6.3.), zamiast tylko te, które są przeznaczone pod drogi. Nie można też porównywać nieruchomości przeznaczonych pod drogi bez ustalenia kategorii poszczególnych dróg. Brak odpowiedzi biegłego na te pytania uniemożliwiły stronie postawienie konkretnych zarzutów względem tego dowodu, a organy nie podjęły działań zmierzających do wyjaśnienia tych kwestii i przyjęły operat w tym kształcie jako dowód. Podstawę rozstrzygnięcia może stanowić operat spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości. Jest oczywistym, że organy obu instancji nie znając położenia nieruchomości przyjętych do porównania, ich uzbrojenia, czy precyzyjnie określonego przeznaczenia nie mogły dokonać oceny operatu pod kątem jego zgodności z przepisami prawa, a tym samy stwierdzić, iż takowa zgodność występuje Uzasadniając zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. skarżący kasatoryjnie wskazali, że Wojewoda [.]. nie odniósł się do najistotniejszych zarzutów odwołania, a uzasadnienie jego decyzji nie spełnia podstawowych wymagań i funkcji, jakie stawia się uzasadnieniu. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W skardze na decyzję Wojewody skarżący podnieśli szereg zarzutów do których nie odniósł się Sąd I instancji. Ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, np. że wbrew twierdzeniom skargi biegły wskazał, tak przeznaczenie tych nieruchomości, jak również ich cechy. Abstrahując od tego, że ocena ta jest nieuzasadniona, to na pewno nie stanowi ona uzasadnienia prawnego i faktycznego, które odpowiadałoby wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Pominięcie tych faktów i twierdzeń może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Lakoniczność uzasadnienia konkretnych zarzutów popartych przepisami nie pozwala stwierdzić jaka argumentacja prawna oraz które fakty stanowiły podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 155 ust. 2 u.g.n. polegającego na niedołączeniu do operatu wypisów i wyrysów nieruchomości porównawczych. Zdaniem skarżących kasatorynie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie zinterpretowała normę § 36 ust. 4 RozpWyc błędnie uznając, że w niniejszej sprawie możliwe było przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Nie było bowiem prawidłowe ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, gdyż przyjęte do porównania transakcje nie mogły zostać przyjęte do porównania, po drugie nie stanowiły one transakcji w rozumieniu § 36 ust. 4 RozpWyc. Ceną nie jest bowiem odszkodowanie ustalone decyzją, ani nawet w drodze negocjacji. Konstrukcja przepisu wskazuje, że podstawowym sposobem ustalenia wysokości odszkodowania jest jego ustalenie przez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Wyjątkiem jest dokonywanie szacowania w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Biegły nie znalazł na terenie całej gminy transakcji spełniających kryteria, a te, które przyjął, należy wykluczyć. Sąd I instancji dokonał także błędnej wykładni przepisów art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 56 ust. 4 polegającej na uznaniu, że wynikające z nich normy nie nakładają na rzeczoznawcę majątkowego obowiązku dołączenia do operatu szacunkowego dokumentów w postaci wypisów i wyrysów, które dotyczą istotnych cech nieruchomości przyjętych do porównania. Obowiązek ten wynika wprost z tych przepisów. Jedyne dane w operacie nt. tych nieruchomości to data transakcji, określenie położenia poprzez podanie wyłącznie miejscowości położenia, ceny i powierzchni nieruchomości. Brak jest natomiast informacji i dokumentów, które pozwalałyby na ocenę dokładnego położenia nieruchomości (wyrysu z mapy, oznaczenia obrębu, numeru działki), przeznaczenia nieruchomości (wypis lub wyrys z mpzp). Nie można uznać za wystarczające lakonicznego stwierdzenia, że transakcje obejmowały zbycie gruntów przeznaczonych pod drogi gminne. Nie jest dopuszczalne, w której przyjęcie cech oraz ich ocena nieruchomości wycenianej odbywały się bez znajomości tych cech dla nieruchomości przyjętych do porównania. Organy nie dysponując wszystkimi danymi o nieruchomościach przyjętych do porównania, nie mogły dokonać oceny operatu pod kątem jego zgodności z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jaki mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z okoliczności, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. W związku z tym przejść należy do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy jednakże zauważyć, iż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego i w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie do postawionych zarzutów. Skarga kasacyjna przedstawiona do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sporu jest ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, a w szczególności przyjęcie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych bez uwzględnienia cen nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Zasady szacowania takich nieruchomości jak w przedmiotowej sprawie określone zostały w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oznacza to, że po pierwsze, zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje zasada, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Jeżeli więc istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie nieruchomościami drogowymi, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem wartości gruntów przyległych. Zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych, uzasadniając dlaczego ustala wartość nieruchomości drogowej w oparciu o rynek tego typu nieruchomości i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Z obowiązku tego biegły wywiązał się prawidłowo, gdyż w pkt. 6.3. operatu wskazał, że przedmiotem analizy uczynił transakcje, których przeznaczenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego określono jako tereny komunikacji, przeznaczone pod drogi. W badanym okresie na lokalnym rynku Miasta M. takich transakcji nieruchomościami niezabudowanymi było kilkaset. W wyniku analizy odrzucono transakcje niejednorodne, tzn. takie których przeznaczenie zawierało też inne funkcje niż przeznaczone pod drogi. Zarzut podniesiony w skardze, iż było inaczej, jest nieuprawnioną dyskusją z treścią operatu. Do dalszych obliczeń biegły przyjął 12 transakcji, w których przedmiotem transakcji nie był udział w nieruchomości, lecz cała nieruchomość oraz które były najbardziej podobne do szacowanej nieruchomości i nie budziły wątpliwości co do ich wiarygodności. Wartość nieruchomości ustalona została poprzez jej porównanie z nieruchomościami podobnymi o znanych (określonych w operacie) cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Biegły nie wskazał dokładnych numerów geodezyjnych tych nieruchomości, lecz wskazał na obręby ich lokalizacji. Przepisy prawa nie wprowadzają obowiązku wskazywania numerów geodezyjnych nieruchomości porównawczych. Stąd też ten zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Następnie biegły ustalił cechy rynkowe i ich wagę, w tym również te cechy, które znalazły się wśród zarzutów skargi kasacyjnej (uzbrojenie), zaznaczając, że zakres uzbrojenia nieruchomości wskazanych jako porównawcze jest przeciętny, często lepszy od nieruchomości szacowanej (pismo wyjaśniające z 16.1.2017 r.). W dalszej części operatu w pkt. 8.3. biegły wskazał charakterystykę cech rynkowych wycenianej nieruchomości, zaś w pkt. 8.4. charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej wskazując na cechy tych nieruchomości według nazw cech przyjętych dla nieruchomości będącej przedmiotem szacowania, a następnie ustalił współczynniki korekcyjne. Rzeczoznawca uzasadnił więc dokonany wybór podejścia (porównawczego między nieruchomościami z przeznaczeniem pod drogę), przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. Bezzasadny jest również zarzut przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie były przedmiotem obrotu rynkowego. Przyjęto bowiem nieruchomości, których cenę ustalono na rynku nieruchomości drogowych. Zwrócić należy uwagę, iż wykształcenie się cen tych nieruchomości w swych początkach musiało nastąpić o ceny rynkowe nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Skarżąca kasacyjnie bezzasadnie zarzuciła, iż biegły przy porównywaniu nieruchomości pominął istotną ich cechę w postaci uzbrojenia nieruchomości. Do cechy tej odnosi się operat i czyni z niej jeden z kluczowych elementów ustalenia wartości nieruchomości szacowanej. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 155 ust. 1 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelki, niezbędne dane o nieruchomościach, a przepis ten odnieść należy również do nieruchomości przyjmowanych do porównania. Zwrócić należy uwagę, iż wartość tych nieruchomości została ustalona, m.in. przy uwzględnieniu ich lokalizacji, która jest jedną z cech rynkowych wyceniania nieruchomości i dla której to cechy przyporządkowany jest opis cechy. Poprzez współczynniki korygujące następuje transpozycja lokalizacja nieruchomości porównawczych na cenę nieruchomości szacowanej. Tym samym autor skargi kasacyjnej prowadzi nieuprawnioną dyskusję wbrew treści operatu. Rzeczoznawca bowiem zbadała i ocenił istotne cech nieruchomości przyjętych do porównania. Brak jest w przepisach obowiązującego prawa obowiązku załączania do operatu wypisów i wyrysów z planów miejscowych dla nieruchomości porównawczych. Operat w tym kształcie odpowiada więc wymaganiom wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a przy jego sporządzeniu wykorzystane zostały wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, o których mowa wart. 155 u.g.n. Wszystkie te elementy zostały wskazane w powyższym przepisie i poddane analizie w operacie przy szacowaniu wartości nieruchomości. Sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę opinia jest spójna i logiczna, operat sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Słusznie więc organy obu instancji oparły na jego podstawie ustalenie stanu faktycznego w sprawie i wydały decyzje administracyjne odpowiadające przepisom prawa. W takich okolicznościach podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 134 ust. 2, art. 151, art. 153, art. 154, art. 155 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4, § 56 ust. 4 rozporządzenia z dnia 23 września 2004 r. są niezasadne, albowiem Sąd I instancji prawidłowo dokonał ich wykładni. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a zawarte w pkt. 1. skargi kasacyjnej, ich niezasadność związana jest z niezasadnością zarzutów prawa materialnego. Natomiast odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 c skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia wyroku bez sporządzenia uzasadnienia prawnego oraz braku wskazania oraz wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że jest on również bezzasadny. Uzasadnienie prawne wyroku zawiera wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej. Uzasadnienie nie musi zawierać przytoczenia treści przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Wystarczające jest wskazanie podstawnych prawnych rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienie. Fakt, że część prawna uzasadnienia wyroku nie jest obszerna nie oznacza, że jest niewystarczająca dla wyjaśnienia stronie przebiegu procesów myślowych sądu I instancji, a tym samym, że kontrola zaskarżonego wyroku nie jest możliwa. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.