II SA/Wa 147/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec J. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. P. wnioskiem z [...] lutego 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wskazując, że w sekcji szyfrowej WUSW w [...] był zatrudniony od 1 kwietnia 1986 r. do 31 lipca 1990 r., a po weryfikacji pracował również w tej sekcji, ale już w Policji RP do [...] maja 1999 r. Wykonywał tam ten sam zakres prac co przed 1990 r. z tym samym zespołem osób, w tym samym miejscu i na tych samych urządzeniach. Podniósł, że pełnione przez niego w tej służbie zadania w zakresie nadzoru nad szyframi i utajnionej łączności są realizowane w każdym kraju, w każdym ustroju. Sekcja szyfrów, dlatego była w strukturach pionu SB, bo całością pracy szyfrowej w całej Polsce i placówkach zagranicznych polskich ambasad, dystrybucją kluczy szyfrowych, urządzeń szyfrujących i kontrolą realizowanej w tym zakresie pracy zajmowała się służba bezpieczeństwa poprzez Biuro "A". Wskazał, że w czasie służby w Policji wykorzystywano jego umiejętności językowe, potwierdzone uzyskanymi certyfikatami cywilnymi i ukończonym kursem prowadzonym w [...] dla potrzeb Policji przez Ambasadę [...]. Był oddelegowywany, jako tłumacz, do zabezpieczenia ŚDM w [...] w 1991 r., a także zabezpieczał pielgrzymki papieskie w 1987 i 1997 r. Również w charakterze tłumacza został wysłany w 1995 r. na pięć tygodni do [...] do [...] z grupą 6 polskich policjantów konnych na ich szkolenie. W toku postępowania organ ustalił, że J. P. został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...][...] maja 1999 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Z informacji IPN z [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od 1 kwietnia 1986 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 4 lat i 4 miesięcy. Jego całkowity okres służby wynosi 16 lat i 4 miesiące (od 1 lutego 1983 r. do 30 maja 1999 r.). Przy czym zaznaczono, że dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej, tj. 11 miesięcy i 21 dni, a z akt osobowych o sygn. IPN [...] (znak pisma: [...]), nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] grudnia 2017 r. wynika, że J. P. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Jednocześnie w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskodawcy karach dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne lub karno - skarbowe. Ponadto w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec niego karach dyscyplinarnych oraz brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem organu zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niego ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie organu, okres 4 lat i 4 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby 16 lat, 4 miesięcy, co stanowi ponad 26 %, nie może być oceniany jako krótkotrwały. Uznał, że ponad czteroletni czasokres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Organ, nie kwestionując rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. nr [...], uznając, że została uzasadniona wybiórczo i tendencyjnie. Zwrócił się do Sądu o rozstrzygnięcie jego sprawy zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej i uznanie, że spełnia ustawowe warunki do przywrócenia mu należnej emerytury. Skarżący wskazał, że organ wadliwie interpretuje zwrot "w szczególności" w zakresie jego zasług nadzwyczajnych dla normalnej emerytury, która mu się należy. Stracił zdrowie w służbie i z tego powodu posiada II inwalidzką i właśnie to jest ten warunek drugi, który spełnia razem z warunkiem "w szczególności". Podniósł, że zwrot "w szczególności" Sąd Najwyższy wielokrotnie określał jako semantycznie pusty bo może oznaczać jako synonim "jak też", między innymi", "wśród nich", "tym bardziej", "wyszczególniając zwłaszcza". Uważa, że w całej jego służbie okres 4 lat i 4 m-cy podawany jest niesprawiedliwie, bo liczony aż do 31 lipca 1990 r. Niezależnie od tego uważa, że w jego długim stażu zawodowym te 4 lata były mgnieniem z perspektywy czasu. Nie zgadza się z dzieleniem okresu 12 lat wykonywania tej samej pracy w sekcji szyfrowej na gorszy i lepszy, bo przecież robił zawsze to samo i w tych samych warunkach z tym samym zespołem osób. Uważa, że wykonywana w latach 1986-1990 służba zaowocowała dobrą pracą aż do emerytury w 1999 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślić również trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. Sąd w składzie orzekającym z urzędu posiada wiedzę o tym, że postanowieniem z 24 stycznia 2018 r. (sygn. akt XIII 1 U 326/18) Sąd Okręgowy w Warszawie Sekcja XIII Wydziału Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c, w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym jej przez art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 4/18). Sąd nie stwierdził jednak podstaw do zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania w świetle powyższych okoliczności. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Należy podkreślić, że związek tych postępowań musi być bezpośredni, a rozstrzygnięcie spraw w innych postępowaniach mieć charakter zagadnienia wstępnego. Takiego charakteru nie można przypisać rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 4/18. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. Sensem fakultatywnego zawieszenia procesu sądowoadministracyjnego jest wskazanie racjonalnej podstawy dla przerwania jego biegu, gdyż tylko w takich okolicznościach może być zrealizowana jedna z podstawowych wartości, jaką jest rzetelne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu, dla realizacji tej wartości w przedmiotowej sprawie nie jest celowe ani usprawiedliwione wprowadzenie elementu zwłoki w jej rozpatrzeniu poprzez zawieszenie postępowania. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury, ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje, działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką, ustaloną zgodnie z art. 22, zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje, działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: pkt 1 krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz pkt 2 rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie. Decyzje wydawane przez organ, na podstawie ww. przepisu, mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Sądu, odkodowanie powyższej klauzuli, dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji, jest prawidłowe. Organ prawidłowo dokonał wykładni językowej sformułowania "krótkotrwała służba", wspierając swoje wywody zapisami ze słownika wyrazów bliskoznacznych. W ocenie Sądu, wyraz "krótkotrwały" wskazuje na czas pełnienia służby. Według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od 1 kwietnia 1986 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 4 lat i 4 miesięcy. Całkowity okres służby wynosi 16 lat i 4 miesiące (od 1 lutego 1983 r. do 30 maja 1999 r.).Tak więc strona pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez prawie 26% całego okresu służby. W ocenie Sądu, w tym zakresie zbieżnej z oceną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres ten zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być uznany, jako krótkotrwały. Dlatego w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, co prawidłowo zostało dowiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ miał podstawy przyjąć także, iż w sprawie nie zastała spełniona również przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku ze względu na pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ przebieg służby skarżącego po 12 września 1989 r. nie wskazuje na zaistnienie szczególnych zdarzeń o charakterze wyjątkowym, które wyróżniałoby go na tle innych funkcjonariuszy i pozwoliły na uznanie, że w jego sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. W ocenie Sądu, użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przypisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzalnymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego. Zatem, samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2018 r., odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.