II OW 27/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą K. a Wojewodą [..] w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w K.z dnia [..] grudnia 2018 r., sygn. akt [..], od decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej EW-4 wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz zjazdem z drogi w gm. R. postanawia: wskazać Wojewodę [..] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2019 r., [..], Wojewoda [..] na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. i art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [..] a Starostą K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w K.z dnia [.] grudnia 2018 r., sygn. akt [..], od decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej EW-4 o mocy 3,0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz zjazdem z drogi na dz. nr [..], obręb Ś., gm. R. We wniosku wskazano, że w dniu 4 maja 2016 r. Starosta K. wydał decyzję nr [..], znak: [..], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [..] S.A. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej EW-4 o mocy 3,0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogą dojazdową, placem manewrowym, stacją kontenerową, linią zasilającą) oraz zjazdem z drogi na dz. nr [..], obręb Ś., gm. R. Od powyższej decyzji wniesiono odwołania. Postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2016 r., znak: [..], wydanym w trybie art. 134 k.p.a., Wojewoda [..] stwierdził niedopuszczalność odwołań w związku ze złożeniem ich przez osoby nie mające statusu stron postępowania i po ustawowym terminie (czyli od decyzji ostatecznej). Postanowienie organu odwoławczego nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pismem z dnia [..] grudnia 2018 r., sygn. akt [..], Prokurator Okręgowy w K. wniósł w trybie art. 184 § 1, 2 i 4 k.p.a. sprzeciw od ww. decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [..]maja 2016 r., nr [..], znak: [..]. Powołując się na art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wniósł jednocześnie o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie i zawiadomienie o tym stron postępowania, uchylenie ww. decyzji Starosty K. i rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz o rozpatrzenie sprzeciwu w ustawowym terminie 30 dni i doręczenie odpisu zapadłego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [..] stycznia 2019 r., znak: [..], Starosta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [..] maja 2016 r., nr [..]. W dniu 5 lutego 2019 r. Starosta K. wydał decyzję znak: [..], którą umorzył wznowione postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Starosta uznał, że nie jest organem właściwym do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Stwierdził, że w świetle art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.), organem pierwszej instancji w sprawach dotyczących elektrowni wiatrowych jest wojewoda jako organ administracji architektoniczno-budowlanej działający w ramach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - art. 82 ust. 3 pkt 5 b). Przy piśmie z dnia 5 lutego 2019 r., znak: [..], Starosta K. przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. sprzeciw Prokuratora Okręgowego w K. z dnia [.]. grudnia 2018 r., sygn. akt [..], do Wojewody [..] ako organu właściwego w sprawie. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu Wojewoda [..] podniósł, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W rozpatrywanym przypadku organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji jest Starosta K. Wojewoda [..] wydał w trybie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a nie decyzję po merytorycznym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, organ ten wskazał, że żaden przepis szczególny, w tym ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nie ustala właściwości wojewody jako organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji do rozpatrywania w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania) spraw w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych, w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez starostę przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. przed 16 lipca 2016 r.), a wniosek o wznowienie postępowania został złożony już po tej dacie. W ocenie Wojewody [..] organem właściwym do rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w K. z dnia [..] grudnia 2018 r., sygn. akt PO [..], od decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], znak: [..], wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jest Starosta K. We wniosku Wojewoda zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie organu właściwego w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Starosta K. wskazał, że w sytuacji gdy żądanie wznowienia postępowania złożone zostało po wejściu w życie przepisów nowelizujących ustawę Prawo budowlane, jak w niniejszej sprawie - to za właściwy organ w sprawie wznowienia postępowania powinien zostać uznany Wojewoda. Starosta podniósł, że art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961 ze zm.) ustala, iż organem pierwszej instancji w sprawach dotyczących elektrowni wiatrowych jest wojewoda, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej działający w ramach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Oznacza to, że w myśl art. 9 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych dotychczasowy organ pierwszej instancji tj. starosta jest zastępowany przez nowy organ pierwszej instancji tj. wojewodę w sprawach dotyczących wydawania pozwoleń na budowę (art. 82 ust. 3 pkt 5 b ustawy Prawo budowlane). Zdaniem Starosty K. należy kierować się postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OW 7/17, w którym stwierdzono, że zmiana przepisów o właściwosci rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania, jako wytyczną do wskazania wojewody jako organu pierwszej instancji do prowadzenia postępowania wznowieniowego, zwłaszcza że przepisy art. 13 i art. 16 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie ustalają zasady przeprowadzenia postępowania wznowieniowego na podstawie przepisów dotychczasowych czyli przez starostę w sprawach dotyczących wydanych pozwoleń na budowę, jeśli postępowanie wznowieniowe wszczęte zostało po wejściu w życie tej ustawy. W ocenie Starosty K. organem właściwym w sprawie wznowieniowej jest Wojewoda [..]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie pomiędzy Wojewodą [..] a Starostą K. wystąpił spór w ujęciu negatywnym, ponieważ żaden z organów nie uznaje swojej właściwości do rozpoznania sprzeciwu i wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez Prokuratora Okręgowego w K. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 184 § 1 i 2 k.p.a. prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Prokurator wnosi sprzeciw do organu właściwego do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. W niniejszej sprawie Prokurator wniósł sprzeciw wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Właściwość organów administracji publicznej w postępowaniu wznowieniowym określona została w art. 150 k.p.a. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za poglądem wyrażonym w orzecznictwie tego Sądu, według którego treści normy zawartej w art. 150 § 1 k.p.a. nie można odczytywać jedynie w oparciu o wykładnię językową. Konieczne jest uwzględnienie zawartej w art. 19 k.p.a. reguły przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej oraz skutków naruszenia właściwości rzeczowej, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także przyjęcie rozwiązania uniwersalnego, zgodnie z którym kompetencje do prowadzenia postępowania wznowionego przechodzą na nowy organ. Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a., na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 347889). W ocenie Sądu orzekającego, pogląd, że przeniesienie kompetencji z jednego organu na drugi powinno obejmować wszelkie postępowania, prowadzone w trybach zwykłych, jak i nadzwyczajnych (chyba, że przepis prawa wyraźnie wskazuje, których trybów postępowania przepisy o zmianie właściwości nie obejmują) ma swe szczególne uzasadnienie w przypadku trybu wznowieniowego. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją umożliwiającą ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu skontrolowania, czy jedna lub więcej wad tego postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji. Nie ma zaś żadnych racjonalnych oraz normatywnych powodów, aby w przypadku zmiany właściwości rzeczowej organów w danej kategorii spraw administracyjnych, dokonywać sztucznego podziału na sprawy załatwiane w trybie zwykłym, zastrzeżone do kompetencji organów, którym obecnie przekazano kompetencje do załatwiania tych spraw oraz sprawy załatwiane w trybie wznowieniowym, gdzie właściwość pozostawałaby przy organach uprawnionych uprzednio do ich załatwiania (por. postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 40/10). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że właściwość organu administracji publicznej w postępowaniu wznowieniowym determinowana jest jego aktualną właściwością rzeczową do rozpatrywania oznaczonej kategorii spraw, zaś podstawą działania organów administracji publicznej jest prawo materialne i procesowe obowiązujące w dniu wydania decyzji. W przypadku zmiany prawa, zasadą jest stosowanie prawa nowego, szczególnie prawa procesowego i prawa regulującego kompetencje organów. Stosowanie prawa dotychczasowego jest dopuszczalne, jeżeli przepis szczególny wyraźnie tak stanowi. Rozpoznając przedmiotowy wniosek trzeba mieć zatem na względzie, że badanie właściwości organu, w szczególności właściwości rzeczowej, przeprowadzane jest przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu, a więc z uwzględnieniem aspektu materialnoprawnego, gdyż z niego wynika zakres właściwości rzeczowej. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ustalenie organu właściwego do rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w K. z dnia [..] grudnia 2018 r. od decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [..] maja 2016 r., nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej EW-4 wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz zjazdem z drogi. Powołując się na art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wraz ze sprzeciwem Prokurator wniósł jednocześnie o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie i zawiadomienie o tym stron postępowania, uchylenie ww. decyzji Starosty K. i rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz o rozpatrzenie sprzeciwu w ustawowym terminie 30 dni i doręczenie odpisu zapadłego rozstrzygnięcia. Spór dotyczy zatem sytuacji, gdy sprzeciw wraz z wnioskiem o wznowienie został złożony po nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 654), zaś rozstrzygnięcie objęte sprzeciwem i wnioskiem zostało wydane przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji. Z dniem 16 lipca 2016 r. weszła w życie powołana ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która w art. 9 pkt 2 dokonała nowelizacji art. 82 Prawa budowlanego. Na mocy tej zmiany, od dnia 16 lipca 2016 r., przepis art. 82 ust. 3 pkt 5 b Prawa budowlanego stanowi, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961). Jednocześnie powołana ustawa z dnia 20 maja 2016 r. nie zawiera regulacji dotyczących właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej do prowadzenia spraw w trybie wznowieniowym, dotyczących pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych wydanych przed dniem jej wejścia w życie. W związku z tym, że przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ administracji publicznej jest obecnie uprawniony do załatwiania tego rodzaju spraw, mając na uwadze powołaną powyżej koncepcję "podążania" kompetencji w ślad za nową właściwością organów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu decydujące znaczenie ma określenie organu kompetentnego w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych na podstawie obowiązujących przepisów, które w art. 82 ust. 3 pkt 5 b Prawa budowlanego wskazują na właściwość wojewody. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.