I SAB/Wa 46/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lutego 2016 r. o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] stycznia 2019 r. [...] (dalej jako: skarżąca) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] (dalej: organ/prezydent) w przedmiocie niepodjęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul [...], ozn. hip. [...]. Powołując się na treść art. 57 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca zarzuciła prezydentowi: naruszenie art. 97 § 2 kpa poprzez niepodjęcie zawieszonego postępowania mimo ustąpienia przyczyn jego zawieszenia; naruszenie art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa zgodnie z którymi to przepisami sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca, podczas gdy od chwili zawiadomienia organu o ustąpieniu przesłanek zawieszenia postępowania upłynęło ponad 3 miesiące, a postępowanie nadal nie zostało podjęte; naruszenie art. 36 kpa poprzez niewskazanie przyczyn bezczynności, polegającej na niepodejmowaniu zawieszonego postępowania oraz niewyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania; stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Prezydenta [...] do niezwłocznego, nie później niż w terminie jednego tygodnia od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podjęcia zawieszonego postępowania zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wyczerpała środki zaskarżenia ponieważ 23 listopada 2018 r. zostało wniesione do Wojewody [...] za pośrednictwem prezydenta zażalenie na niepodjęcie przez organ zawieszonego postępowania. Wskazano także, że pismem z [...] października 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł ponownie o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że zostali ustaleni wszyscy następcy prawni wyżej wymienionych osób oraz załączając brakujące dokumenty potwierdzające ciąg następstw prawnych po dawnych współwłaścicielach nieruchomości oraz podnosząc, iż pozostałe dokumenty zostały złożone w poprzednich pismach w tym w piśmie z [...] lutego 2016 r. zawierającym wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Prezydent nie podjął zawieszonego postępowania pomimo, że podstawa zawieszenia odpadła. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że pismem z [...] lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do przedłożenia w terminie 7 dni poświadczonych kopii dokumentów załączonych do pisma z [...] lutego 2016 r. zawierającego wniosek o podjęcie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a. - w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.). W przypadku skarg na bezczynność organu wyczerpanie środków zaskarżenia następuje przez wniesienie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.), zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się zatem do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżąca pismem z [...] listopada 2018 r. wniosła do Wojewody [...], za pośrednictwem Prezydenta [...], zażalenie na niepodjęcie przez Prezydenta zawieszonego postępowania. Uprzednie złożenie przez skarżącą zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje zatem wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Okoliczność ta nie jest również kwestionowana przez organ. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania nakłada na organ przepis art. 35 § 1 i 2 k.p.a. O każdym przypadku gdy sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Jak wynika z akt sprawy wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, złożony w dniu 23 lutego 2016 r i ponowiony w dniu 11 października 2018 r. nie został dotychczas przez organ rozpoznany. Organ nie wydał żadnej merytorycznej decyzji w tym zakresie ani pozytywnej (podjęcie postępowania) z której wynikałoby, że odpadła podstawa zawieszenia ani negatywnej (odmowa podjęcia) w przypadku uznania, że ta podstawa nadal istnieje. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ dopuścił się bezczynności. W tych okolicznościach Sąd uznał, że powołana na wstępie skarga na bezczynność Prezydenta [...] zasługuje na uwzględnienie, co skutkowało zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten, w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy biorąc pod uwagę, że organ dysponuje dokumentami, które pozwalają mu na ocenę czy odpadła podstawa zawieszenia a mianowicie czy krąg następców prawnych jest ustalony. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Organ pomimo uzyskania już w 2016 r. informacji o ustaniu podstawy zawieszenia postępowania, pomimo ponawiania wniosku przez stronę w 2018 r. nie podjął tego postępowania w sprawie przez okres ponad 3 lat. Zauważyć przy tym należy, iż dokumentami do uzupełnienia braków których organ wezwał stronę (nie potwierdzone za zgodność z oryginałem postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku) organ dysponował od 2016 r. i mógł te wady zauważyć. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadniczym problemem występującym na gruncie postępowania administracyjnego jest kwestia ustalenia na kim w tym postępowaniu spoczywa ciężar dowodu. W tym zakresie brak jest jednak jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zgodnie z jednym z prezentowanych poglądów w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, który musi z własnej inicjatywy gromadzić dowody potrzebne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wedle innego poglądu ciężar dowodu spoczywa na tym podmiocie, który z danego faktu wywodzi skutki prawne, gdyż w postępowaniu administracyjnym stosuje się regułę dowodową z art. 6 k.c. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd kompromisowy, zgodnie z którym w ramach postępowania administracyjnego współistnieją ze sobą zasada wedle której ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z danego faktu wywodzi skutki prawne, jak również zasada, zgodnie z którą organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, który to pogląd Sąd podziela. Zgodnie mianowicie z tym trzecim poglądem obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Wynika z niego natomiast obowiązek współdziałania stron i organu. Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na gruncie k.p.a. postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawił wnioskodawca (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2219/06, LEX nr 312057). Strona ma możliwość i obowiązek czynnego udziału w postępowaniu i dostarczenia organowi dokumentów niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy bez odrębnego wezwania organu w tym zakresie, zaś obowiązkiem organu jest rzetelne zweryfikowanie informacji oferowanych przez strony i analiza całości materiału dowodowego, którym dysponuje i które w ramach swoich kompetencji może uzyskać. Organ ma obowiązek na bieżąco analizować czy składane przez strony dokumenty odpowiadają wymogom formalnym. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 lit. a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.