II SA/Wr 59/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą. oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] nr [...], którą organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz A Sp. z o.o. (dalej: skarżąca, inwestor) pozwolenia na budowę czterech budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...] oraz [...], AM-[...], obręb J. w J. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2017 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o pozwolenie na budowę dla opisanej inwestycji budowy czerech budynków jednorodzinnych dwulokalowych. Do wniosku załączyła między innymi decyzję Burmistrza J. z [...] nr [...] o warunkach zabudowy, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą – przyłączami kanalizacyjnymi, wodociągowymi, zbiornikami na gaz płynny z przyłączami gazowymi oraz wewnętrzną drogą dojazdową na działkach nr [...],[...],[...] i częściach działek nr [...],[...] i [...], AM-[...], obręb J. oraz decyzję Burmistrza J. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą – przyłączami kanalizacyjnymi, wodociągowymi, zbiornikami na gaz płynny z przyłączami gazowymi oraz wewnętrzną drogą dojazdową na działkach nr [...],[...] i częściach działek [...],[...] i [...], AM-[...], obręb J. Organ I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, po czym pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ ten wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu rzeczonego postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 546 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej: Prawo wodne) decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Organ I instancji pouczył przy tym skarżącą, że nieusunięcie wskazanej nieprawidłowości skutkować będzie wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pismem z 4 kwietnia 2018 r. skarżąca poinformowała organ, że ostateczne decyzje o warunkach zabudowy złożone zostały wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Podkreślono, że skoro wniosek ten złożony został w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, to nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 546 ust. 1 Prawa wodnego wskazane w tym przepisie decyzje o warunkach zabudowy wygasają z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r., a zatem skoro inwestor złożył wniosek w dniu 22 listopada 2017 r. to złożony został w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej Prawo budowlane). Decyzją z [...] nr [...] organ I instancji odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na jej rzecz pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że wobec nieprzedłożenia przez inwestora obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy organ musiał odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskutek wniesionego przez inwestora odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy opisaną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania drugoinstancyjnego, na podstawie danych zawartych w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O. ustalono, że działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. W ocenie organu drugiej instancji organ I instancji zasadnie wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Podzielił w tym zakresie pogląd, zgodnie z którym skoro decyzja o warunkach zabudowy – niezbędna do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – wygasła, to wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora skutkowałoby zaistnieniem podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w motywach decyzji wskazał, że wykaz, o którym mowa w art. 546 ust. 5 Prawa wodnego nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a pełni jedynie funkcję informacyjną, o tym że wygaśnięcie decyzji, które wymieniono w tym wykazie nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2018 r. Na tę decyzję, pismem z dnia 2 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zarzuciła organom naruszenie: 1) Przepisów prawa materialnego: art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 546 ust. 1 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wniosek złożony przez inwestora był niekompletny, nie zawierał bowiem wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec jej wygaśnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, skutkując odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. 2) Przepisów postępowania: art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o błędnie ustalony stan faktyczny, z pominięciem istotnych elementów wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu skargi inwestor podniósł, że organy obu instancji błędnie utożsamiają instytucję stwierdzenia nieważności decyzji oraz z instytucją jej wygaśnięcia. W ocenie skarżącej, celem stwierdzenia nieważności decyzji jest odwrócenie skutków prawnych, które wywołała decyzja, zaś wygaśnięcie decyzji ma na celu przerwanie wywoływania skutków prawnych decyzji na przyszłość, od chwili jej wygaśnięcia. Zatem wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie może wpłynąć negatywnie na uprawnienia wynikające z decyzji, które zostały wykonane w okresie jej ważności, co – z uwagi na brzmienie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego – miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca zgodnie bowiem z przywołanym przepisem załączyła do wniosku o pozwolenie na budowę ostateczne decyzje o warunkach zabudowy w okresie ich ważności. W ocenie skarżącej warunek, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego został spełniony, gdyż wniosek złożyła przed utratą ważności decyzji o warunkach zabudowy. W zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżąca twierdzi, że organy obu instancji nie dokonały ustaleń w zakresie spełnienia jednej z dwóch przesłanek wskazanych w art. 546 ust. 1 Prawa wodnego, tj. dotyczących tego, czy nieruchomość lub jej część znajduje się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt Prawa wodnego, a także czy nieruchomość lub jej część znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej. Ponadto, według inwestora organy nie powołały się na wykaz, o którym mowa w art. 546 ust. 5 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sąd uznał, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przytoczyć należy przepisy prawa materialnego wyznaczające podstawy prawne orzekania przez organy administracji publicznej mające zastosowanie w sprawie, których prawidłowość zastosowania podlega kontroli w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 546 ust. 1 Prawa wodnego decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. Nadmienić przy tym należy, że ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Ponadto, zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią, które zdefiniowane zostały w art. 16 pkt 34 Prawa wodnego i do których zaliczają się m. in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszeń przepisów prawa procesowego, które w ocenie skarżącej polegają na przedwczesnym i bezpodstawnym wniosku, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie tutejszego sądu, skoro z treści przepisu art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego wynika, iż obszary te umieszcza się na mapach zagrożenia powodzią, przyjąć należy iż wgląd do takiej mapy jest wystarczający do ustalenia, czy teren położony jest na obszarze zagrożenia powodziowego. Organ odwoławczy ustalenia w tym w tym zakresie poczynił na podstawie danych ujęte w Systemie Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O., który służy wizualizacji danych geograficznych oraz wspierać ma procesy decyzyjne organów administracji publicznej. W ocenie sądu ustalenie stanu faktycznego i uznanie tym samym, że teren inwestycji położony jest na obszarze zagrożenia powodziowego, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% nie nosi znamion wadliwości. Organ II instancji w tej kwestii nie miał żadnych wątpliwości, strona zaś nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej, czym mogłaby podważyć ustalenia organu odwoławczego dokonane w oparciu o informatyczny system mapowy. Podkreślić należy, że o ile rzeczywiście na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, to jednak nie może usprawiedliwiać bierności strony postępowania oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. W razie wyprowadzenia przez organ określonych ustaleń w zakresie okoliczności stanu faktycznego z nienasuwających zastrzeżeń źródeł, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia lub chociażby wskazania stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazuje jednak dlaczego ustalenie, iż teren inwestycji położony jest na obszarze zagrożenia powodziowego jest błędne i na podstawie jakich, innych źródeł organ mógłby dojść do odmiennego wniosku. W konsekwencji za zarzut naruszenia przez organy art. 7 oraz art. 77 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutu niepowołania się przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na wykaz decyzji o warunkach zabudowy, które wygasły w związku z art. 546 ust. 1 Prawa wodnego, podzielić należy stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W istocie wykaz ten pełnić ma funkcje informacyjne, zaś żaden przepis prawa nie uzależnia zaistnienia skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy od sporządzenia oraz opublikowania takiego wykazu. Wykaz taki nie kształtuje zatem w żaden sposób stanu prawnego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w kontekście braku powołania się na wykaz wygaszonych decyzji, o którym mowa w art. 546 ust. 5 Prawa wodnego jest chybiony. Uznając zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania za nieuzasadnione przystąpić należy do rozważań związanych z zarzutami sformułowanymi na tle przepisów prawa materialnego. Skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu przez organ, że złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest skuteczne w razie późniejszego wygaśnięcia tej decyzji np. wskutek wejścia w życie Prawa wodnego, o czym stanowi art. 546 ust. 1 tej ustawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w okresie swej ważności, z jednej strony upoważnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, z drugiej zaś strony - stosownie do art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), wiąże organ architektoniczno-budowlany wydający pozwolenie na budowę w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w niej ustalonych. Sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności decyzji" powoduje ten skutek, że po jego upływie zarówno inwestor jak i organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Podkreślenia wymaga, że okres ważności decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego związany jest z decyzjami wydawanymi pod rządami nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż decyzje te obowiązywały w ograniczonym terminie (zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy). Stanowisko to podziela doktryna, podkreślając że "przepisy obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do limitowania mocy wiążącej decyzji w czasie, a zatem nie ma ograniczeń co do czasu obowiązywania tej decyzji. (...) Oczywiście komentowana regulacja zachowuje swój walor normatywny w stosunku do postępowań zmierzających do ustalenia warunków zabudowy przeprowadzonych jeszcze na mocy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r." (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 373). Odmiennie należy ocenić jednak skutki utraty ważności decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 546 ust. 1 Prawa wodnego. Zauważyć bowiem należy, że jest to przepis przejściowy, który przesądza o obowiązywaniu decyzji o warunkach zabudowy dotyczących wskazanych w niej nieruchomości lub jej części do dnia 1 stycznia 2018 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy Prawo wodne. Zatem wolą ustawodawcy było pozbawienie mocy obowiązującej takich decyzji o warunkach zabudowy po tej dacie, co przesądza również o niemożności orzekania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o taką decyzję. Rację ma skarżąca, że instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnej nie działa z mocą wsteczną, tak jak ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 546 ust. 1 Prawa wodnego należy jednak interpretować w ten sposób, że poza wyjątkami wymienionymi w ust. 2-3 decyzje o warunkach zabudowy w przypadkach wskazanych w tym przepisie wolą ustawodawcy wygasają z dniem 1 stycznia 2018 r. Okres ważności w tym przypadku wynika zatem z decyzji prawodawcy, nie zaś z woli organu administracji publicznej wydającego decyzję o warunkach zabudowy w poprzednio obowiązującym porządku prawnym, który limitował czas obowiązywania takiej decyzji. To zaś nie powinno pozostawać bez znaczenia przy interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto, gdyby podzielić stanowisko reprezentowane przez skarżącą, organy administracji publicznej po wejściu w życie Prawa wodnego orzekałyby równolegle zgodnie z dwoma różnymi reżimami prawnymi w zależności od tego, czy inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę przed dniem 1 stycznia 2018 r., czy też po tej dacie. Z punktu widzenia porządku prawnego i zasady pewności prawa taka równoczesność obowiązywania różnych rozwiązań prawnych w tej samej materii jest niepożądana. W ocenie sądu w tym składzie niedopuszczalna jest zatem taka interpretacja przepisów przejściowych, która doprowadziłaby do rozwiązania kwestii intertemporalnych w sposób prowadzący do różnicowania stawianych inwestorom wymagań. Reasumując, sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że przepis art. 546 ust. 1 Prawa wodnego przesądza o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy określonych w tym przepisie z dniem 1 stycznia 2018 r. i nawet złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności takiej decyzji nie może pociągać za sobą przedłużenia czasu obowiązywania tej decyzji i orzekania na jej podstawie o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie decyzje o warunkach zabudowy wydane w dniu [...] obowiązywały w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. w dniu 22 listopada 2017 r., organ zaś nie wzywał inwestora o uzupełnienie braków formalnych w tym zakresie i dokonał wszczęcia postępowania administracyjnego przed wejściem w życie Prawa wodnego. Jednakże wobec wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z dniem 1 stycznia 2018 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły możliwość orzekania z uwzględnieniem przedłożonych przez skarżącą decyzji, zatem zasadnie wezwały inwestora do przedłożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy, a wskutek nieusunięcia tego braku, odmówiły udzielania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.