I SA/Rz 149/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz, Sędziowie WSA Jarosław Szaro /spr./, WSA Grzegorz Panek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi A.O. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], 2) uchyla postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A.O. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zarządza zwrot na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwoty 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Sygn. I SA/Rz 149/19 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. O. (dalej: Skarżący) jest postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW, płatności rolno – środowiskowo - klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z akt sprawy wynika, że postanowieniem wydanym z urzędu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku Beneficjenta o przyznanie płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW, płatności rolno – środowiskowo -klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017. Podstawą prawną wydanego postanowienia jest art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Z treści uzasadnienia wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika, że [...] lutego 2018 r. Prokuratura Okręgowa w R. wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. i inne. W ocenie organu I instancji w sprawie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w prowadzonym postępowaniu karnym. Jak wyjaśnił organ I instancji przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia związku bezpośredniego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym rozumianym jako bezwzględnie uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z tych powodów postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu zakończenia sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową, Wydział do Spraw Przestępczości Gospodarczej sygn. [...]. Przedmiotowe postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało doręczone Skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a., które następnie nie zostało zaskarżone. Do organu I instancji w dniu [...] października 2018 r. wpłynął wniosek Skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu powołano się na brak skutecznego doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz na okoliczność, że o istnieniu wydanego orzeczenia Skarżący dowiedział się przeglądając akta sprawy. Wskazano, że w wydanym postanowieniu o zawieszeniu postępowania nie wyjaśniono dostatecznie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy postępowaniem karnym a postępowaniem w sprawie przyznania przedmiotowych płatności na 2017 r. Postanowieniem opisanym jak na wstępie organ I instancji odmówił podjęcia zawieszonego postępowanie w sprawie o przyznanie płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017. W odwołaniu o wydanego postanowienia Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 97 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 i 10 k.p.a., art. 8 i 12 § 1 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi I instancji wszczęcia zawieszonego postępowania lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania Skarżący podtrzymał argumentację zaprezentowaną we wniosku z dnia [...] października 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR [...] opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe postanowienie zostało wysłane na adres Skarżącego i z uwagi na niemożność jego doręczenia, zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. zostało pozostawione przez operatora pocztowego na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [...], o czym zawiadomiono Skarżącego awizem z dnia [...] maja 2018 r. oraz kolejnym z dnia [...] czerwca 2018 r. Z uwagi na brak podjęcia przedmiotowej przesyłki, na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. uznano doręczenie za skuteczne. Organ odwoławczy w odniesieniu do kolejnego zarzutu wyjaśnił, że z uwagi na brak zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może ponownie badać przesłanek zawieszenia postępowania. Wskazano, że postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania karnego wszczętego przez Prokuraturę Okręgową w R. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie nie ustąpiły przyczyny uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie o przyznanie przedmiotowych płatności na rok 2017. W skardze na opisane postanowienie organu odwoławczego, Skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia poprzez: - naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, - naruszenie przepisu art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 k.p.a. w drodze błędnego zastosowania skutkującego utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji w zakresie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania Skarżącemu płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW, płatności rolnośrodowiskowo- klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 w drodze, uznania, iż przedmiot sprawy karnej może być traktowany jako zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., - naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, - obrazę art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie karne, może być uznane zagadnieniem wstępnym w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., - art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania postanowienia z uwagi na zawarcie w jego treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie, - naruszenie art. 8 i 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania w drodze utrzymania w mocy postanowienia dotyczącego odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania A. O. płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW, płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosków Skarżącego o przyznanie przedmiotowych płatności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że organ I instancji błędnie uznał, że przedmiot sprawy karnej może być traktowany jako zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Skarżącego błędne jest oparcie się wyłącznie na podstawie prawnej bez dostatecznego wyjaśnienia jakie zagadnienie wstępne jest przyczyną zawieszenia postępowania. Obowiązkiem organu jest ustalenie związku pomiędzy sprawą będącą przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym. Skarżący podkreślił ponadto, że organ wydający postanowienie o zawieszeniu postępowanie nie może kierować się jedynie przewidywaniami, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W ocenie Skarżącego uzasadnienie postanowienia wydanego przez organ I instancji jest lakoniczne oraz nie wskazuje nawet na jakim etapie jest wspomniane postępowanie karne. Postanowienie to nie wyjaśnia również w jakim związku postępowanie to pozostaje z rozstrzyganą przez organ sprawą administracyjną. Na okoliczność powyższego Skarżący przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których wskazano zgodnie, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumenty zaprezentowane w zaskarżonej interpretacji indywidualnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia utrzymanego nim w mocy oraz postanowienia o zawieszeniu postepowania. Rozważania w sprawie należy zacząć od określenia zakresu kontroli, jaką sprawuje sąd administracyjny nad orzecznictwem organów administracji, który został wskazany w przepisie art. 1 § 1 i § 2 . Sąd ten sprawuje zatem kontrolę pod względem zgodności z prawem, rozumianym zarówno jako prawo procesowe oraz materialne. Oznacza to, że sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić każdy zaskarżony akt administracyjny, jeżeli zajdą przesłanki określone w art. 145 § 1 ppsa. Ma on również na mocy art. 135 ppsa uprawnienie do uchylenia innych aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyznając sądowi administracyjnemu tak szerokie uprawnienia ustawodawca chciał, aby w wyniku przeprowadzonej kontroli zostały usunięte z obrotu prawnego wszystkie akty , które prawo to naruszają. Po dokonaniu przez sąd kontroli w obrocie prawnym powinny zostać tylko te akty administracji – w granicach materialnych sprawy, które prawa nie naruszają, tak aby strona uzyskała satysfakcjonującą ochronę jej praw. W ocenie sądu tak zakreślony zakres kontroli zgodności z prawem aktów administracji publicznej w niniejszej sprawie powoduje konieczność uchylenia nie tylko postanowienia zaskarżonego , ale także postanowienia wydanego w I instancji przez organ rozpatrujący wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania jak też samego postanowienia o zawieszeniu postepowania , bowiem tylko w ten sposób możliwe będzie przywrócenie stanu zgodnego z prawem, przy czym wszystkie te postanowienia mieszczą się w zakresie materialnym sprawy i dotyczą tej samej kwestii, a mianowicie problemu , czy zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania , czy też przesłanka, na która powołuje się organ, a mianowicie wynikająca z przepisu art.97 § 1 pkt 4 kpa okoliczność uzależnienia rozpatrzenia sprawy niniejszej od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w istocie nie występuje. W przypadku bowiem uznania ,że zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie nie występuje cały stan zawieszenia postępowania narusza prawo i powinien być za pomocą odpowiednich rozstrzygnięć sądu wyeliminowany o samo postępowanie administracyjne powinno się toczyć. Aby odpowiedzieć na to pytanie należy zdefiniować pojęcie zagadnienia wstępnego na które powołuje się przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Było ono już przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, jak także wypowiedzi doktryny prawa administracyjnego i jego zdefiniowanie nie nastręcza problemów. Trzeba zatem stwierdzić, że zagadnieniem wstępnym jest taka kwestia materialnoprawna, której rozstrzygniecie nie może nastąpić w aktualnie toczącym się postępowaniu, musi zostać ono rozstrzygnięte przez inny organ administracyjny lub sąd, przy czym waga i znaczenie tej kwestii dla toczącego się postępowania jest tego rodzaju, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe prowadzenie tego postępowania. Kwestia ta ma więc istotny wpływ na możliwość rozpatrzenia sprawy przez organ administracji i dopiero po jej przesądzeniu będzie możliwe dalsze prowadzenie postępowania przed tym organem. Chodzi przy tym o możliwość rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, nie zaś o wpływ na rodzaj wydanej decyzji czyli o jej pozytywny lub negatywny skutek dla strony. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie wyklucza zarówno pozytywne jak i negatywne rozpatrzenie danej sprawy. Nie stanowi zagadnienia wstępnego rozstrzygniecie innej sprawy przez organ administracji czy sąd, którego podstawą będzie ocena tych samych dowodów jakimi może dysponować organ w aktualnie toczącym się postępowaniu. Organ jest bowiem uprawniony do samodzielnej oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Zakreślając w powołany powyżej sposób pojęcie zagadnienia wstępnego sąd administracyjny stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie w samej istocie nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż ewentualne kwestie rozpoznawane w postępowaniu karnym nie maja takiego charakteru zagadnienia wstępnego. Rozważania w tym zakresie należy zacząć od niewystarczającego uprawdopodobnienia przez organ, że przeciwko występującemu w sprawie jako strona A. O. wszczęto postepowanie karne. Jak wynika z dokumentów zalegających w aktach sporawy ( a tylko one mogą być podstawą do orzekania w sprawie przez sąd ) organy ścigania zwróciły się do Agencji o przedstawienie akt o przyznaniu pomocy m.in A. O. w związku z prowadzonym postępowaniem. Nie jest jednak wiadomo jaka jest rola skarżącego w tym postępowaniu. Jest to pewnie brak w procedowaniu organu, jednak w ocenie sądu nie ma on znaczenia, gdyż w każdym przypadku fakt prowadzenia postępowania karnego wobec A. O. nie stanowi przesłanki zagadnienia wstępnego nakazującej zawieszenie postępowania. Możliwe do zaistnienia w postępowaniu karnym rozstrzygnięcia nie stanowią bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. W postępowaniu karnym nie zostanie przesądzona żadna kwestia, które rozstrzygniecie będzie umożliwiało rozpatrzenie niniejszej sprawy. Organ pomimo toczącego się postępowania jest w stanie dokonać samodzielnej oceny wszystkich przesłanek od których uzależnione jest przyznanie dopłat , o które wystąpił skarżący . Uzależnione jest to tylko i wyłącznie od podjętych działań w zakresie gromadzenia dowodów oraz ich oceny. Organ pomimo toczącego się postępowania karnego ma zatem możliwość oceny czy rolnikowi dopłaty te się należą czy też nie. W jego gestii pozostaje prawo do przeprowadzenia kontroli administracyjnej, czy też kontroli na miejscu. Ma również możliwość zwrócenia się do organów postępowania karnego o wszystkie dokumenty (dowody) mogące mieć znaczenie przy ocenie uprawnienia skarżącego do przyznania płatności. Rozstrzygnięcia organów karnych nie zastąpią oceny dokonanej przez organy Agencji. Jak się wydaje mogą ją jedynie w jakiś sposób ułatwić. W przypadku wydania wyroku skazującego organy miałyby ułatwioną ocenę zasadności przyznania dopłat. Takie ułatwienie nie musi jednak zachodzić w przypadku wyroku uniewinniającego (lub wcześniejszego umorzenia postępowania), którym to rozstrzygnięciem sąd administracyjny nie byłby związany. W końcu brak rozstrzygnięcia postępowania karnego nie uniemożliwia rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Jest ono możliwe także w przypadku, gdy postępowanie karne nie zakończyło się. Reasumując ten wątek rozważań sądu należy zatem wskazać, że rozstrzygniecie sprawy karnej (o ile oczywiście będzie się ona toczyła przeciwko A. O.) nie uniemożliwia rozstrzygnięcia sprawy o płatności, których przyznania domaga się skarżący, jest możliwe bez zakończenia tego postępowania. Jego zakończenie mogłoby w przypadku orzeczeń skazujących, co najwyżej wpływać na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia w kategoriach przyznania lub nieprzyznania płatności. Taki jednak związek pomiędzy postępowaniem karnym a postępowaniem administracyjnym, w świetle powyższych twierdzeń nie uzasadnia przyjęcia ,że postepowanie karne rozstrzygnie kwestie prejudycjalne w odniesieniu do postępowania administracyjnego. Można co najwyżej przewidywać, że w wyniku zakończenia postępowania karnego zaktualizować się może któraś z przesłanek art. 145 § 1 kpa jednak okoliczność ta nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze sąd stanął na stanowisku, że w sprawie niniejszej brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, a już w szczególności nie może być nią przesłanka opisana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Oceniając w powyżej przedstawiony sposób zaistniałe w sprawie zagadnienie procesowe ( ale o charakterze w istocie materialnym ) sąd doszedł do przekonania, że konsekwencją takiego właśnie stanowiska co do zaistnienia podstaw do zawieszenia postępowania musi być wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowień podjętych przez organy w tej kwestii. Sąd dostrzega oczywiście odmienności związane z wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania i postanowienia co do wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, jednak w jego ocenie ograniczenie się ściśle co do przesłanki określonej w art. 97 § 2 ( ustanie przyczyn zawieszenia postępowania ) stanowiłoby wyraz akceptacji sądu dla stanu trwającego naruszenia prawa, a tym samym pozbawiłoby stronę jakiejkolwiek możliwości jego wyeliminowania. Strona każdorazowo składając bowiem wniosek w sprawie musiała by się ograniczyć tylko do ustania okoliczności zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy w sprawie w ogóle nie zaistniały przesłanki do jego zawieszenia. Sad musiał przy tym uwzględnić, że organ administracji stał na stanowisku, że przesłanki te istnieją i zawieszenie postępowania nie narusza prawa, a zatem nie można było przyjąć, że działając z urzędu podejmie zawieszone postępowanie. W tych okolicznościach, mając na uwadze zakres kontroli określony w art. 1 §1 i 2 ppsa podjął rozstrzygnięcia mające na celu usunięcie stanu naruszającego prawo i zapewniające stronie możliwość dochodzenia jej praw w zakresie uzyskania dopłat ( nie przesądzając kwestii rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy ). Wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich wydanych w przedmiocie zawieszenia postanowień jest konieczne dla załatwienia sprawy i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ograniczenie się w niniejszej sprawie tylko i wyłącznie do kontroli przesłanki z art. 97 § 2 kpa usankcjonowało by stan naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe sad orzekł, jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego w I instancji oraz postanowienia zawieszającego postępowanie. Podstawa orzeczeń są przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c ppsa i 135 ppsa ( postanowienia: I instancji i zawieszające postępowanie). O kosztach orzeczono w myśl art. 200 ppsa. Składają się na nie koszty zastępstwa adwokackiego i wpis sądowy w wysokości 100 złotych. Ponieważ strona uiściła kwotę 200 złotych tytułem wpisu sąd nakazał zwrot kwoty wpisu nadpłaconego.