II SA/Op 270/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 6 kwietnia 2017 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Zawiadomieniem z dnia 15 maja 2014 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzelcach Opolskich (dalej w skrócie: OPS) poinformował A. D. (zwanego dalej również skarżącym) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przez skarżącego należności, które zostały wypłacone osobom uprawnionym: J. D. i D. D. w okresie świadczeniowym od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie organ pouczył skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach procesowych (możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłaszania wniosków dowodowych). Następnie decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r., nr [...], Kierownik OPS, działając z upoważnienia Burmistrza Strzelec Opolskich, umorzył postępowanie wszczęte dnia 15 maja 2014 r. w sprawie zwrotu przez skarżącego należności, które zostały wypłacone ww. osobom uprawnionym w okresie świadczeniowym 2010/2011 z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z nowelizacją ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która weszła w życie dnia 18 września 2015 r., art. 27 ust. 2 tej ustawy został uchylony. W związku z tym należało umorzyć postępowanie, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w świetle art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 670) dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej łącznie z odsetkami. Oznacza to obowiązek zwrotu przez skarżącego świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które zostały wypłacone uprawnionym w okresie świadczeniowym 2010/2011. W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. wniósł o jej uchylenie i wydanie kolejnej decyzji, w której organ zbada sprawę poprzez rzetelne i pełne ustalenie dochodów - przychodów rodziny, w tym K., D. i J. D. Zdaniem skarżącego, organ błędnie przyznał uprawnionym świadczenie alimentacyjne. W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, że sprawa prowadzona jest przewlekle, a podjęte decyzje rażąco naruszają prawo. Wskazał też, że w stosunku do rodziny D. toczy się śledztwo prokuratorskie o wyłudzenie świadczeń alimentacyjnych, ponieważ dochody wykazane w dokumentach Urzędu Skarbowego w [...] nie mogą stanowić podstawy do wydania zgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Końcowo skarżący podniósł, że całe postępowanie rażąco narusza zasady współżycia społecznego, art. 3 i 6 Europejskiej Konwencji o Prawach Człowieka oraz art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, dochody D. i J. D. przekroczyły kwotę 725 zł miesięcznie, a więc nie byli oni uprawnieni do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 6 kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania i uznało decyzję organu pierwszej instancji za zgodną z prawem. Wskazało również, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489), zwanej dalej ustawą. Jednakże od dnia 18 września 2015 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302). Zgodnie z art. 1 pkt 6 ustawy zmieniającej uchylony został ust. 2 art. 27 ustawy. Od dnia 18 września 2015 r. nie są już zatem wydawane decyzje administracyjne w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ wyjaśnił też, że nowela w przepisach intertemporalnych nie przewiduje, by zakończenie spraw wszczętych, a niezakończonych do dnia 18 września 2015 r., następować miałoby w oparciu o przepisy dotychczasowe. Organ pierwszej instancji zobowiązany był więc zastosować nowe regulacje. W takiej sytuacji, wobec wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Ponadto Kolegium stwierdziło, że zarzuty skarżącego dotyczące niezasadnego przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym, odnoszą się do postępowania w sprawie przyznania tych świadczeń i pozostają bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję A. D. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji przyznających świadczenia alimentacyjne na rzecz D. D. i J. D. oraz domagał się nakazania przez Sąd organowi pierwszej instancji wykazania dochodów i przychodów wszystkich członków rodzinny D. za okres 2008-2014, w tym ich źródeł oraz wyciągów bankowych. Skarżący podniósł, że czynności tych zaniechał Kierownik OPS-u, ale również Kolegium, czym naruszono przepisy K.p.a. i samą ustawę, ponieważ nie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych. O powyższym skarżący powiadomił organy ścigania, a konkretnie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 231 K.k. i równolegle wniesione zostały pozwy cywilne przeciw Skarbowi Państwa na podstawie art. 317 K.c. W przekonaniu skarżącego, postępowanie prowadzone jest przewlekle i niesłusznie nie uznano go za stronę. Nie powiadomiono też skarżącego o toczących się postępowaniach. Dodatkowo skarżący poinformował, że zamierza złożyć skargę do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącą ustawy o świadczeniach alimentacyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt IV SO/Wr 39/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił wniosek skarżącego o wyłączenie wszystkich sędziów i referendarzy sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu orzekających w sprawie o sygnaturze akt II SA/Op 270/17 (pkt 1) i oddalił wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy (pkt 2). Postanowieniem z dnia 19 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 270/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił wniosek skarżącego o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zarządzeniami z dnia 25 czerwca 2018 r., 16 listopada 2018 r. i 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Op 270/17, oraz z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SPP/Op 36/19, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu pozostawił wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania wobec niezłożenia go - pomimo skutecznego wezwania - na urzędowym formularzu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym sąd może uwzględnić skargę z powodu innych nieprawidłowości niż wskazane w skardze, jednak w zakresie dokonywanej oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza natomiast, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W związku z tym sprecyzowania wymaga, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 6 kwietnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 30 stycznia 2017 r. o umorzeniu postępowania wszczętego dnia 15 maja 2014 r. w sprawie zwrotu przez skarżącego należności, które zostały wypłacone osobom uprawnionym w okresie świadczeniowym 2010/2011 z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Granice rozpoznawanej sprawy określa zatem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Z tego względu, przedmiotu oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mogły stanowić podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące wadliwego postępowania i niepodjęcia przez organy właściwych działań w zakresie decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego J. D. i D. D., gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy. Natomiast na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 K.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Podkreślić też trzeba, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. Bezprzedmiotowość, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. wiąże się bowiem z sytuacją braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Ta ostatnia może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji, przy czym istotny jest stan prawny z chwili wydawania danej decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (por. M. Dyl [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015 r., wyd. 3, s. 624). Uwzględniając przedstawione znaczenie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, Sąd za trafny uznał pogląd organów, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły takie okoliczności, które wpłynęły na niemożność orzekania o istocie sprawy i które czyniły postępowanie bezprzedmiotowym. Dostrzec bowiem trzeba, że w dniu 18 września 2015 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302), która w zasadniczy sposób zmodyfikowała zasady dochodzenia od dłużnika alimentacyjnego przez organ właściwy wierzyciela zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej. Na podstawie art. 1 pkt 6 lit. a ustawy nowelizującej uchylono bowiem art. 27 ust. 2 ustawy, stanowiący podstawę prawną wszczętego postępowania w sprawie zwrotu przez skarżącego należności wypłaconych J. D. i D. D. Uchylenie tego przepisu spowodowało, że odpadła podstawa prawna do wydania w niniejszej sprawie decyzji o zwrocie. Omówiony wyżej skutek nowelizacji z dnia 18 września 2015 r. wynika również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. (druk sejmowy nr VII.3584), w którym wyjaśniono, że nie będzie już wydawana decyzja administracyjna w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego ani nie będą przeprowadzane czynności konieczne do wszczęcia egzekucji administracyjnej, takie jak wystawienie i przesłanie do administracyjnego organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego. Po wprowadzeniu zmian komornik sądowy będzie ściągał od dłużnika alimentacyjnego należności budżetu państwa z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Wyegzekwowane od dłużnika kwoty przekazywane będą do wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na wskazany rachunek bankowy organu właściwego wierzyciela jako zwrot należności budżetu państwa. Podstawę przekazania będzie stanowiła przesłana organowi prowadzącemu egzekucję sądową (jest to najczęściej komornik sądowy) przez organ właściwy wierzyciela decyzja przyznająca osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego wraz z informacją o rozpoczęciu jej realizacji i terminie wypłat świadczeń z funduszu alimentacyjnego w poszczególnych miesiącach określonych w decyzji (co jest niezbędne do prawidłowego naliczania i dochodzenia wyżej wskazanych należności i odsetek). W ocenie Sądu, trafnie też wywiódł organ odwoławczy, że ustawa nowelizująca z dnia 24 lipca 2015 r. nie zawiera przepisów przejściowych regulujących kwestię zakończenia, wszczętych przed wejściem w życie nowych przepisów, postępowań administracyjnych w sprawie orzeczenia o zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższe oznacza, że od momentu wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej brak jest już podstawy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie zwrotu tych należności przez dłużnika alimentacyjnego. Prawidłowo zatem organy postanowiły o umorzeniu postępowania, ponieważ zaktualizowała się przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Innymi słowy, zmiana stanu prawnego doprowadzała do sytuacji, gdy przestał istnieć dotychczasowy przedmiot postępowania, a więc organ nie miał podstaw do wydania decyzji merytorycznej. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, skarżący miał również zapewniony czynny udział w postępowaniu i był informowany o każdej podejmowanej przez organy czynności. Skarżący został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania, jak również o uprawnieniach, wynikających z art. 10 K.p.a. Dostrzec również trzeba, że skarżący nie odniósł zarzucanego naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Nie wykazał też jakich czynności nie mógł dokonać w związku z tym naruszeniem. Reasumując, skonstatować należy, że w objętych kontrolą decyzjach wyrażono prawidłowy pogląd o konieczności umorzenia prowadzonego z urzędu postępowania. Postępowanie to okazało się bowiem bezprzedmiotowe z uwagi na ustalenie, że doszło do zmiany stanu prawnego poprzez uchylenie art. 27 ust. 2 ustawy, a tym samym organy nie miały podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia o zwrocie wypłaconych należności z funduszu alimentacyjnego. Ponadto organy, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiły w decyzji szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. Odnotowania także wymaga, że Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania i zajęło w tym zakresie trafne stanowisko. Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.