II SA/Lu 826/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza N. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. kwotę [...](słownie [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 i 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 44 ust. 1 i 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.; dalej także: u.u.i.ś.), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta N. z [...] r., znak: [...], o odmowie dopuszczenia [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. (dalej: Stowarzyszenie) do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi powiatowej [...] C.-S. droga wojewódzka [...] realizowanego w pasie drogowym istniejącej drogi powiatowej nr [...] W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że przepis art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., dopuszczający możliwość udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, stanowi lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. Skoro wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, oparty był o art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., wykluczone było rozpoznanie tego wniosku na podstawie przepisów ogólnego prawa procesowego. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] r., znak: [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania opisanego wyżej przedsięwzięcia na środowisko, a to znaczy, że postępowanie w tej sprawie nie wymagało udziału społeczeństwa. Z art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. wynika bowiem, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga udziału społeczeństwa tylko wtedy, gdy w jego ramach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej sprawie nie zachodziła zatem określona w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. podstawa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W skardze do Sądu na to postanowienie Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie, z uwagi na naruszenie art. 7, 8 § 1, 15, 31 § 1 pkt 2, 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz 144 k.p.a., a także art. 44 ust. 1 i 79 ust. 1 u.u.i.ś. Stowarzyszenie podkreśliło, że jeśli dwuinstancyjność postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. ma nie być iluzoryczna, to obowiązkiem Kolegium było uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, po to, by umożliwić temu organowi poczynienie ustaleń faktycznych, celem zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji, naruszając zasadę inkwizycyjności (badawczości), oficjalności postępowania administracyjnego nie zwrócił się do Stowarzyszenia o sprecyzowanie, czy jako podstawę prawną swego wniosku o dopuszczenie do udziału wskazuje art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszył art. 7 i 8 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium stwierdziło ponadto, że skoro w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie było reprezentowane przez fachowego pełnomocnika, który powinien jasno i precyzyjnie formułować kierowane do organu pisma, a sporządzony przez tego pełnomocnika wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu był oparty o art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., nie było możliwe uwzględnienie wniosku, gdyż nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podkreślenia wymaga, że zasady udziału organizacji społecznych, w tym stowarzyszeń, w postępowaniu administracyjnym określone zostały w sposób ogólny w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w art. 31 § 1 tego kodeksu. Przepis ten wprowadza regułę, zgodnie z którą organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis stanowi podstawę materialnoprawną orzekania o dopuszczeniu do udziału organizacji społecznej w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej, o ile jego stosowanie nie zostało wyłączone na mocy przepisu szczególnego. Mając na uwadze powszechnie przyjęte reguły wykładni, uznaje się, że normy, które wyłączają bądź modyfikują stosowanie art. 31 k.p.a., a więc stanowią leges specialis wobec tego przepisu, mają charakter wyjątków i z tego względu niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca (zob. P. Gołaszewski, Komentarz do art. 31, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, SIP Legalis, nb. 23). Niewątpliwie art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., jak słusznie wskazało Kolegium, stanowi przepis szczególny względem art. 31 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. W takim przypadku nie stosuje się art. 31 § 4 k.p.a. Wskazać należy, co jest niezwykle istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że powyższy przepis ma zastosowanie do udziału organizacji ekologicznych tylko w tych postępowaniach, regulowanych przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko, w których wymagany jest udział społeczeństwa w rozumieniu przepisów tej ustawy. W innych postępowaniach, do których stosuje się przepisy omawianej ustawy, niewymagających udziału społeczeństwa, przepis ten nie może mieć zastosowania, lecz podstawą materialnoprawną orzekania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej stanowi art. 31 § 1 k.p.a. To oznacza, że ocena zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, w którym nie jest wymagany udział społeczeństwa, w sytuacji gdy właściwy organ orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 79 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.u.i.ś.), dokonywana jest na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że skarżące Stowarzyszenie pismem z 27 czerwca 2018 r. wystąpiło do Burmistrza N. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi powiatowej [...] C.-S. droga wojewódzka [...]", realizowanego w pasie drogowym istniejącej drogi powiatowej nr [...] Jako podstawę swego żądania Stowarzyszenie wskazało art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. (k. 62 akt adm. I inst.). Z akt tych wynika również, że w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji z 20 sierpnia 2018 r., którym odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, Stowarzyszenie wskazało jednoznacznie, że skoro w sprawie tej nie ma zastosowania art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., może ono uczestniczyć w postępowaniu "na ogólnych zasadach, po spełnieniu wymagań z art. 31 § 1 k.p.a." (k. 5 akt adm. II inst.). Nie budzi zatem wątpliwości, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, że Stowarzyszenie wskazało wyraźnie jako podstawę prawną swego żądania o dopuszczenie do udziału w omawianym postępowaniu również przepis art. 31 § 1 k.p.a. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było rozstrzygnięcie wspomnianego wniosku w oparciu o ten właśnie przepis. W myśl bowiem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., Kolegium – rozpoznając zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji – obowiązane było na nowo rozpoznać wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Dla organu drugiej instancji miarodajny był przy tym stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania przez ten organ. Organ odwoławczy uchylił się niewątpliwie od tego obowiązku, albowiem utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., ograniczył się do rozpoznania sprawy wyłącznie w oparciu o tę podstawę materialnoprawną, wskazując, że "w sytuacji wniosku opartego o wskazane unormowanie [art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.] wykluczone jest stosowanie przepisów ogólnego prawa procesowego" (s. 3 uzasadnienia; k. 30 akt adm. II inst.). W konsekwencji powyższego uchybienia organ odwoławczy naruszył nie tylko powołane przepisy, ale również art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., nakładające na niego obowiązek wyjaśnienia z urzędu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Niezależnie od powyższego za niezasadne uznać należy stwierdzenie Kolegium, zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby w przypadku złożenia przez profesjonalnego pełnomocnika, reprezentującego organizację ekologiczną, wniosku o dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu niewymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.u.i.ś., w którym to wniosku jako podstawę żądania wskazano art. 44 ust. 1 tej ustawy, wyłączona jest możliwość rozważania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu również na zasadach ogólnych. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy obu instancji uwzględnią powyższą ocenę prawną oraz podejmą czynności zmierzające do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji wskazanego na wstępie przedsięwzięcia – na zasadach określonych art. 31 § 1 k.p.a. Organy wezmą przy tym pod uwagę etap, na jakim znajduje się to postępowanie administracyjne, w razie bowiem ewentualnego jego zakończenia decyzją ostateczną, rozstrzyganie w przedmiocie wspomnianego wniosku stałoby się bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżących – [...] zł oraz wpis od skargi – [...] zł.