I SA/Wa 596/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. G. i E. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej, budową oświetlenia ulicznego, przebudową sieci elektrycznej, gazowej, wodociągowej, sanitarnej, telekomunikacyjnej, rozbiórką budynku, przestawieniem istniejących ogrodzeń oraz usunięciem kolidujących i nasadzaniem nowych gatunków drzew i krzewów". Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2014 r. i z tym dniem nastąpiło przejście własności m. in. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki nr [...]. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz I. G. i E. G. za prawo własności ww. nieruchomości. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując m. in. na konieczność ponownego sporządzenia wyceny.i Decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r. Starosta [...] ustalił na rzecz I. G. i E. G. odszkodowanie za prawo własności ww. nieruchomości w łącznej kwocie [...] zł. Organ wskazał, że wysokość odszkodowania ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] listopada 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. R. W ww. operacie rzeczoznawca oszacowała wartość prawa własności działek ewid. nr [...] na kwotę [....] zł, na którą składają się: wartość gruntu – [...] zł, wartość nasadzeń roślinnych – [...] zł oraz wartość naniesień budowlanych – [...] zł. Starosta podniósł, że w związku z zawarciem w dniu [...] stycznia 2015 r. porozumienia dotyczącego zrzeczenia się przez byłych właścicieli odszkodowania za ogrodzenie w zamian za przestawienie przez Gminę [...] ogrodzenia na nieruchomość pozostającą przy byłych właścicielach, odszkodowanie nie uwzględnia wartości ogrodzenia, tj. kwoty [...]zł. Odwołanie od ww. decyzji złożyli I. G. i E. G. wnosząc o zmianę decyzji poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie uwzględniającej wartość ogrodzenia tj. w łącznej kwocie [...] zł. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest operat szacunkowy. Organ podniósł, że po przeanalizowaniu sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z [...] listopada 2016 r. stwierdził nieprawidłowości. Z uwagi na powyższe, pismem z [...] sierpnia 2018 r. wystąpił do Starosty [...], stosownie do art. 136 i art. 84 § 1 kpa, o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia zgłoszonych zarzutów dotyczących treści operatu, a także rozważenie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego poprzez umieszczenie stosownej klauzuli (okres ważności operatu minął w dniu [...] listopada 2017 r.). Organ wskazał, że pismem z [...] listopada 2018 r. biegła udzieliła wyjaśnień odnośnie uwag do operatu oraz poinformowała, że potwierdzenie aktualności operatu powinno być poprzedzone stosowną analizą rynku nieruchomości, co w tym przypadku nie jest możliwe. Wskazała, że w okresie pomiędzy wyceną a dniem dzisiejszym zaszły zmiany podstaw formalnoprawnych wyceny - uwarunkowań prawnych sporządzonego operatu szacunkowego (w tym zmianie uległa definicja wartości rynkowej nieruchomości oraz treść art. 156 ust. 4 ustawy, który stanowi o potwierdzaniu aktualności operatu szacunkowego). Rzeczoznawca wskazał, że z uwagi na odległą datę sporządzenia opracowania, a także w świetle nowych przepisów, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r. nie jest możliwe. Poddając te okoliczności ocenie Wojewoda [...] wskazał na wagę operatu szacunkowego dla postępowania o ustalenie odszkodowania. Podniósł, że ponowne sporządzenie operatu szacunkowego stanowi w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W ocenie Wojewody, na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe dokonanie tej czynności na podstawie art. 136 k.p.a., z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Dopuszczenie bowiem przez organ II instancji, jako dowodu, operatu sporządzonego w obecnym stanie prawnym i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy pozbawiałoby strony możliwości odwołania się od takiej decyzji z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych i przeczyłoby art. 15 k.p.a. Na poparcie powyższego stanowiska organ odwoławczy przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewoda podsumował, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien, dysponując wyceną nieruchomości wykonaną zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w korelacji z § 36 ust.4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przeprowadzić postępowanie odszkodowawcze, w tym w szczególności zapoznać strony z ww. wyceną oraz wydać decyzję odszkodowawczą w oparciu o prawidłową wycenę nieruchomości. Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] złożyli I.. G. i E. G. wskazując, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., były natomiast przesłanki do wydania decyzji co do istoty sprawy. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Wojewodę [...] art. 138 ust. 2 k.p.a. Nie zostało bowiem w niej wykazane, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Strona odwołująca się nie zarzucała naruszenia tych przepisów, ani też Wojewoda nie wskazał na ich naruszenie. Ponadto, w ocenie skarżących, błędnie uznał organ odwoławczy, że w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a nie aktualizacja dotychczasowego. Wojewoda pominął fakt, że w art. 4 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw z 20 lipca 2017 r. przewidziano możliwość aktualizacji operatów sporządzonych przed wejściem w życie zmian wprowadzanych tą ustawą. Natomiast przy aktualizacji takich operatów należy zastosować art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w nowym brzmieniu (art. 4 ust. 5 ww. ustawy). Tak więc, zdaniem skarżących, możliwe było, na podstawie art. 136 kpa, uzupełnienie materiału dowodowego. Ponadto, skarżący zarzucili organowi odwoławczemu prowadzenie sprawy przez prawie dwa lata, co doprowadziło do utraty aktualności operatu szacunkowego. W ich ocenie, w tej sytuacji to właśnie organ II instancji powinien przeprowadzić zaktualizowanie i uzupełnienie operatu szacunkowego. Przypomnieli, że sprawa toczy się od kwietna 2015 r. (prawie 4 lata) i Wojewoda [...] wydał w niniejszej sprawie już jedną decyzję uchylającą. W tej sytuacji brak uzupełnienia materiału dowodowego przez Wojewodę [...] i nie wydanie decyzji merytorycznej jawi się jako dalsze przewlekanie sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. uchylająca w całości decyzję Starosty [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ może zatem wydać tego rodzaju decyzję jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomości objęte decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Zatem, postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, powoływana dalej jako "specustawa"). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, zwanej dalej "ugn"). Do sposobu ustalenia odszkodowania znajdują z kolei zastosowanie przepisy rozdziału 1 działu IV ugn. I tak, zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 ugn). Ponadto, w myśl art. 156 ust. 4 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że operat szacunkowy będący podstawą określenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za sporne działki został sporządzony w dniu [...] listopada 2016 r. Zatem, w dacie wydawania przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2019 r. okres wskazany w art. 156 ust. 3 ugn już upłynął. W takiej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy wystąpił pismem z [...] sierpnia 2018 r. do Starosty [...] o zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego M. R. o wyjaśnienie, między innymi, kwestii aktualności operatu szacunkowego z [...] listopada 2016 r. Pismem z [...] listopada 2018 r. biegła wyjaśniła, że z uwagi na odległą datę sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego, a także w świetle nowych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest możliwe potwierdzenie jego aktualności. Wobec powyższego, uznać trzeba, że zwracając się do organu I instancji o wyjaśnienie z rzeczoznawcą kwestii związanych z operatem szacunkowym, w tym potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy wypełnił obowiązek wynikający z art. 136 kpa, a po uzyskaniu informacji że nie jest możliwe potwierdzenie aktualności operatu, prawidłowo uznał, że zachodzi określona w art. 138 § 2 kpa podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji. Zauważyć bowiem trzeba, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 października 2016 r., sygn. akt OSK 3146/14 oraz 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09). Stanowisko to sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Wobec powyższego, odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadniała, z wyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowych oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1756/06 oraz z 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 175/09). W tej sytuacji Sąd nie podzielił zarzutów skarżących, że organ odwoławczy nie wykazał naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego. Wyjaśnić trzeba, że prowadząc postępowanie w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy Wojewoda [...] naruszyłby przepisy art. 77 § i 80 kpa w zw. z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły również skutecznie podważyć podniesione w skardze zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę [...]. Wyjaśnić trzeba, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mogą być zwalczane przez stronę w odrębnym trybie, w drodze zażalenia na niezałatwienie sprawy przez organ w ustawowym terminie, a w razie bezskuteczności tego środka, w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.