II OSK 420/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 983/17 w sprawie ze skarg D.P., [...] sp. z o.o. z siedzibą w B., [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2017 r. sygn. akt VII SA/QWa 983/17 oddalił skargi D.P., TBW sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie II etapu ul. [...], stanowiącego część Trasy Uniwersyteckiej będącej drogą wojewódzką, na odcinku od ul. [...] (droga powiatowa) do ul. [...] (droga krajowa) z przebudową drogi powiatowej (ul. [...]) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (droga powiatowa) oraz budową węzła drogowego [...] w [...] wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031; dalej specustawa drogowa), wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] września 2016 r. nr [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji z prawidłowych ustaleń organów administracji obu instancji wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, a wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Brak jest podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Niewątpliwie ingeruje ona w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości. Jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę, jako konieczna dla realizacji inwestycji drogowych, dla dobra publicznego. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach, przewidzianych ustawami, może podlegać ograniczeniu. Chociaż więc wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji naruszają interes prawny skarżących, to dzieje się do w zgodzie z obowiązującym prawem. Zdaniem Sądu I instancji prawo do czynnego udziału w postępowaniu jest prawem opartym na bezwzględnie obowiązującej zasadzie rozporządzalności. W konsekwencji, jeżeli określona strona postępowania administracyjnego nie uczestniczyła w nim bez swojej winy, to wyłącznie od jej woli zależy, czy podniesie zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej Kpa).. Z przedstawionych względów, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, D.T., [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o., nie mogą skutecznie zarzucać naruszenia art. 10 § 1 Kpa polegającego na pozbawieniu prawa do udziału w postępowaniu przysługującego innym podmiotom, w tym następcom prawnym A.B., K.B. i F.G., a także A.J.. Z tego samego powodu D.P. i [...] sp. z o.o. nie są uprawnieni do podnoszenia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa polegającego na niezawiadomieniu o postępowaniu trzeciego ze skarżących, tj. [...] sp. z o.o. W konsekwencji skarżący nie są także w tym zakresie uprawnieni do stawiania zarzutów naruszenia innych przepisów postępowania, które jak twierdzą, polegać miało na niepodjęciu przez organy administracji czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca spółka) wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej Ppsa) w zw. z art. 50 § 1 Ppsa, polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zakwestionował interes prawny skarżącej w podnoszeniu zarzutów danej treści podniesionych w toku postępowania administracyjnego odwoławczego oraz w postępowaniu sądowo-administracyjnym, podczas gdy interes prawny skarżącej przejawia się w żądaniu oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonej decyzji z porządkiem prawnym; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 Kpa, polegające na tym, .że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że utrzymana w mocy zaskarżona decyzją, decyzja Wojewody Kujawsko Pomorskiego wydana została w postępowaniu, w którym organ I instancji nie zapewnił udziału wszystkim stronom; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art.6, art. 7, art.8 § 1, art.12 § 1 Kpa, polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie przed organem I instancji, a w rezultacie również przed organem odwoławczym dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a co za tym idzie decyzja ZRID powinna być uchylona. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii niezapewnienia udziału w postępowaniu stronom innym niż skarżąca spółka, która brała czynny udział w postępowaniu. W tej kwestii podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por.m.in. wyroki NSA z 5 czerwca 2006 r., z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, z glosą aprobującą J. Borkowskiego - OSP 2011/2). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo wyjaśnić należy, ze zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest wydawane na wniosek właściwego zarządcy drogi i oznaczenie tego podmiotu w treści decyzji ma kluczowe znaczenie dla jej prawidłowości. Decyzja w sprawie zezwolenia realizacyjnego jest doręczana zarządcy, a pozostałe strony są zawiadamiane co do zasady stronom w trybie obwieszczenia publicznego, co wynika z treści art. 11f ust. 3 specustawy. Dodatkowo na adres ujawniony w ewidencji gruntów jest doręczane zawiadomienie o wydaniu decyzji. Wykaz właścicieli i użytkowników wieczystych ma więc charakter informacyjny i jest ustalany na podstawie wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Każdy podmiot, który uważa że jest stroną postępowania może jednak wnieść odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bez względu na to czy został umieszczony w wykazie właścicieli i użytkowników wieczystych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 50 § 1 Ppsa, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)Ppsa w zw. z art. 10 § 1 Kpa, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art.8 § 1, art.12 § 1 Kpa jako podnoszone przez skarżącą spółkę, a dotyczące innych osób są całkowicie nieusprawiedliwione. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjna.