VII SA/Wa 2600/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].07.2018 r. Nr [...] umarzającej w całości postępowanie wszczęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w związku z otrzymanym zgłoszeniem podejrzenia u M. T. choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zmiany lub uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 21.03.2016 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej [...] wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u M. T. - zatrucia ostre albo przewlekle lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Postępowanie, w sprawie o stwierdzenie ww. choroby, było już prowadzone i zakończyło się wydaniem prawomocnej decyzji przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].07.2012 r., Nr [...]. W konsekwencji powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] wystąpił do M. T. o sprecyzowanie i wskazanie trybu postępowania w sprawie zainicjowanej zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi M. T. wnioskował o uchylenie lub zmianę decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].07.2012 r., Nr [...] w trybie art. 154 § 1 Kpa. Jako podstawę do uchylenia lub zmiany decyzji ww. podał, że w wyniku otrzymywania silnych leków psychotropowych nie był w stanie złożyć odwołania od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o odmowie uznania choroby zawodowej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] w dniu [...].08.2016 r. wydał decyzję Nr [...], znak: [...], odmawiającą uchylenia bądź zmiany decyzji nr [...] z dnia [...].07.2012 r. wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej — zatrucia ostre lub przewlekłe wywołane przez substancje chemiczne w postępowaniu wszczętym na wiosek Pana M. T. w piśmie z dnia 16.06.2016 r. Od ww. decyzji Pan M. T. w dniu 25.08.2016 r. złożył odwołanie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję z dnia [...].10.2016 r., znak: [...] uchylającą w całości decyzję Nr [...] z dnia 09.08.2016 r., znak: [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...], odmawiającą uchylenia bądź zmiany decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].07.2012 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenie choroby zawodowej - zatrucia ostre lub przewlekłe wywołane przez substancje chemiczne i umarzającą w całości postępowanie wszczęte przez organ j.w. Na ww. decyzję M. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 22.11.2017 r. wydał wyrok i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie sądu decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości bowiem organ ten nie był upoważniony do rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie art. 154 Kpa. Właściwym do wydania rozpoznania sprawy w pierwszej instancji jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...], gdyż to jego decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] ostatecznie ukształtowała treść stosunku administracyjnego. W konsekwencji powyższego, po przeprowadzeniu postępowania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wydał decyzję z dnia [...].07.2018 r., Nr [...] umarzającą w całości postępowanie wszczęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w związku z otrzymanym w dniu 21.03.2016 r. zgłoszeniem podejrzenia u M. T. choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Główny Inspektor Sanitarny rozpatrując odwołanie M. T. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].07.2018 r., Nr [...] wskazał, że decyzja organu I instancji narusza w sposób istotny obowiązujący porządek prawny. Wydana została w wyniku błędnie zastosowanej procedury administracyjnej w zakresie trybu określonego w art. 154 Kpa. Postępowanie administracyjne prowadzone w nadzwyczajnych trybach unormowanych w art. 154 i 155 Kpa ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego albo stwierdzenia nieważności decyzji. Celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 154 Kpa jest ustalenie, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji dotychczasowej. Mamy więc w tym przypadku do czynienia z nową sprawą administracyjną w stosunku do tej, która zakończona została decyzją ostateczną w trybie zwyczajnym. Organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron. Zgodnie z art. 154 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 Kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji W razie gdy organ uzna za bezzasadne żądanie strony dotyczące uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 Kpa, jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Decyzja odmowna jest decyzją wydaną w pierwszej instancji, od której służy odwołanie. Należy zauważyć, że umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 Kpa następuje w sytuacjach określonych w art. 105 Kpa. tj. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie podnoszone jest stanowisko, zgodnie z którym brak przesłanek zastosowania trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania i nie skutkuje jego umorzeniem. W przedmiotowej sprawie nie ziściły się przesłanki warunkujące zastosowanie instytucji, o której mowa w art. 105 Kpa tj. postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].07.2012 r. w trybie art. 154 § 1 Kpa. Organ I instancji winien zatem rozpoznać wniosek strony i wydać rozstrzygnięcie określone w art. 154 Kpa. Tymczasem organ I instancji uchylił się od wydania decyzji w trybie 154 Kpa i umorzył postępowanie. Zgodnie z art. 154 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 Kpa jest zatem możliwa przy spełnieniu łącznie trzech przesłanek: - sprawa dotyczy ostatecznej decyzji. - na mocy decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, - za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym ww. przesłanki muszą wystąpić łącznie, żeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. W analizowanym przypadku zostały spełnione tylko pierwsze dwie z wymaganych przesłanek. Natomiast w niniejszej sprawie nie został spełniony trzeci niezbędny warunek wynikający z art. 154 § 1 Kpa, czyli ustalenie wymagań interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przy których ocenie nie można pominąć art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązującego organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. W analizowanym postępowaniu, niewątpliwie w interesie M. T. byłoby uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].08.2012 r., nr [...] oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].07.2012 r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Jednak spełnienie żądania strony, prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem, a to byłoby sprzeczne z interesem społecznym, w którego interesie leży poszanowanie prawa. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 154 Kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i tę okoliczność organ bada w pierwszej kolejności, zgodzić się zatem trzeba z poglądem, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe (wyrok NSA z dnia 12.06.2008 r. sygn. akt II OSK 195/08). Przy wydawaniu decyzji w sprawach chorób zawodowych, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są związane przepisami szczegółowymi regulującymi zasady prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Przepisy te nie pozwalają organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej na swobodne uznanie (luz decyzyjny). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, na podstawie którego została wydana decyzja Nr [...], w § 8 ust. 1 stanowi, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu ocen_\- narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] wydając decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z dnia [...].07.2012 r., Nr [...] był związany orzeczeniem lekarskim Nr [...] z dnia [...].03.2012 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydanym przez jednostkę uprawnioną na mocy § 5 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia do orzekania w sprawach chorób zawodowych tj. Instytut Medycyny Pracy [...] w Ł.. Wydanie decyzji, wbrew rozstrzygnięciom zawartym w orzeczeniach lekarskich wydanych przez jednostki orzecznicze uprawnione do ich wydania, byłoby sprzeczne z prawem regulującym postępowanie administracyjne dotyczące chorób zawodowych, byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Sprawa podejrzenia choroby zawodowej M. T. była rozpatrywana dwukrotnie przez uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych jednostki orzecznicze tj. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. Oddział w W. (orzeczenie lekarskie nr [...], z dnia [...].07.2011 r.) oraz Instytut Medycyny Pracy w L. (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...].03.2012 r.). Jednostki te w oparciu o przeprowadzone badania, a także po analizie dokumentacji medycznej oraz oceny narażenia zawodowego nie znalazły podstawy do rozpoznania u M. T. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 1 wykazu chorób zawodowych: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. W konkluzji orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. oraz w opinii w/w jednostki orzeczniczej z dnia [...].05.2012 r. wskazano, iż całokształt analizy klinicznej, w tym wyniki badań laboratoryjnych i dodatkowych konsultacji specjalistycznych nie wykazały u M. T. zmian, które mogłyby być następstwem zatrucia rozpuszczalnikami organicznymi. Stwierdzono, że rozpoznane schorzenia maję charakter samoistny i nie można ich wiązać z warunkami pracy. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego brak jest podstaw do kwestionowania powyższych orzeczeń lekarskich, które są spójne, wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych oraz wyjaśniają wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym nie ma podstaw, aby Mirosław Trepkowski był poddawany dodatkowym badaniom lekarskim, o co wnosi w rozpatrywanym odwołaniu. Reasumując, uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].07.2012 r.. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i wydanie zgodnie z oczekiwaniem M. T. nowej decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej byłoby niezgodnie z procedurą administracyjną dotyczącą postępowania w sprawach chorób zawodowych. Z całą stanowczością decyzja wydana wbrew rozstrzygnięciom zawartym w orzeczeniach lekarskich wydanych przez jednostki orzecznicze uprawnione do ich wydania, byłaby sprzeczna z interesem społecznym i prowadziłaby do naruszenia obowiązujących przepisów regulujących postępowanie administracyjne dotyczące chorób zawodowych. Zdaniem organu odwoławczego należało uchylić zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].07.2018 r., Nr [...] z uwagi na bezpodstawne umorzenie postępowania i orzec merytorycznie gdyż zaistniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. T.. Skarżący kwestionuje wydane orzeczenia lekarskie i domaga się ponownego badania lekarskiego na okoliczność istnienia przesłanek do stwierdzenia choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Organ na wniosek skarżącego uruchomił tryb wzruszenia w trybie art. 154 kpa decyzji ostatecznej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] o nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Decyzja ostateczna Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 154 kpa jest decyzją związaną wydaną na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.XI.1983r w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. nr 65, poz 294 oraz Dz.U nr 61, poz 364 z 1989r ). Oznacza to, że w stosunku do decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy wydawaniu takich decyzji przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie administracyjne. W sprawach w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa nie jest możliwe ( wyrok NSA z dnia 11 października 2005r, I OSK 815/05, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005r, OSK 1667/04 ). W tych okolicznościach bezcelowe byłoby analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby taki interes przemawiał to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałaby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby bez wątpienia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 kpa może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydawaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Sanitarnym, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Brak przesłanek do zastosowania trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania i nie skutkuje jego umorzeniem. Główny Inspektor Sanitarny trafnie wskazał, iż organ I instancji winien rozpoznać wniosek strony i wydać rozstrzygnięcie określone w art. 154 Kpa. Tymczasem organ I instancji uchylił się od wydania decyzji w trybie 154 Kpa i umorzył postępowanie pomimo, że w uzasadnieniu swojej decyzji przeanalizował możliwość zastosowania trybu z art 154 kpa. W świetle powyższych rozważań, zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] września 2018 r. znak: [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł merytorycznie poprzez odmowę zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej Państwowego Wojewódzkiego inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r należy uznać za prawidłową. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm).