I SA/Wa 4/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. WSA/wyr.1- sentencja wyroku Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. M. na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że [...] września 2018 r. A. M. wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o wydanie zaświadczenia o treści: " Wójt Gminy [...] zaświadcza, że Z. M. ur. dnia [...] maja 1924 roku i J. M. ur. [...] września 1924 roku. (tj. rodzice wnioskodawcy), zamieszkali ostatnio w [...] przy ul. [...], w dniu [...] września 1988 roku nie spełniali wszystkich ustawowo przewidzianych warunków - w świetle ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. nr 40 poz. 268) oraz w świetle innych ówczesnych przepisów, do zawarcia umowy z następcą o przekazanie gospodarstwa rolnego w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. nr 40 poz. 268)". Wnioskodawca w uzasadnieniu podał, że zaświadczenie o powyższej treści jest mu potrzebne w sprawach przed sądami: administracyjnymi, cywilnymi i karnym. Podkreślił, że rodzice nie spełniali określonych ustawowo warunków, aby móc przekazać gospodarstwo rolne następcy. Postanowieniem z [...] października 2018 r. Wójt Gminy [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ ten wskazał, że w drodze zaświadczenia może potwierdzić wyłącznie fakty lub stan prawny, które wynikają z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych. Dane o które wnioskuje A. M. nie są gromadzone, ani nie znajdują się w zasobach Urzędu Gminy [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że zaświadczenie jest czynnością materialno – techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Problematykę zaświadczeń regulują przepisy art. 217 – 220 kpa. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Kolegium wyjaśniło, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Kolegium wskazało, że organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Musi zatem skonfrontować treść żądania z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania. Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż jego rodzice – Z. i J. M. nie spełniali wszystkich warunków przewidzianych ustawą z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin do zawarcia umowy z następcą o przekazanie gospodarstwa rolnego. Wnioskodawca wyjaśnił, że zaświadczenie to ma posłużyć, jako dowód w postępowaniach przed sądami administracyjnymi, sądami cywilnymi i sądami karnymi. Na potwierdzenie swojego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści skarżący przedłożył: postanowienie Sądu Rejonowego w M. z [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po J. M. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w M. z [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po Z. M. Organ wskazał, że urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymagał przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1 kpa), a zatem zastosowanie w sprawie ma przepis art. 217 § 2 pkt 2 kpa, czyli że osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zdaniem organu A. M. wykazał swój interes prawny w żądaniu uzyskania zaświadczenia. Jednakże Kolegium zaznaczyło, że Wójt Gminy [...] mógł wydać tylko i wyłącznie takie zaświadczenie, które potwierdzałoby fakty lub też stan prawny wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, tj. przenieść wiedzę ze wskazanych dokumentów do treści zaświadczenia. W ocenie Kolegium z treści wniosku A. M. wynika, że wnioskodawcy chodzi w istocie o dokonanie przez organ I instancji pewnej oceny prawnej. Wnioskodawca chce uzyskać potwierdzenie, iż jego rodzice – Z. i J. M. nie spełniali ustawowych przesłanek przewidzianych ustawą z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin, do zawarcia umowy z następcą o przekazaniu gospodarstwa rolnego, czego organ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie mógł uczynić. Organ odwoławczy podkreślił, że organy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie mogą dokonywać ocen prawnych, a wyłącznie "przenoszą" wiedzę zawartą w swych ewidencjach i rejestrach lub innych dokumentach do treści zaświadczenia. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że ani przepisy ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin, ani też przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Kolegium wyjaśniło, że zarzut naruszenia art. 220 kpa jest nieuprawniony, gdyż przepis ten dotyczy organów administracji, które w określonych sytuacjach nie mogą żądać zaświadczeń od strony, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż to nie organ żądał od wnioskodawcy zaświadczenia, ale wnioskodawca od organu. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, organ nie prowadzi w tej kategorii spraw typowego postępowania dowodowego (może wyłącznie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające - art. 218 § 2 kpa, ale postępowanie to dotyczy jedynie badania ewidencji, rejestrów i innych danych). Wobec tego zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 kpa organ uznał za bezpodstawny. Zdaniem Kolegium, bezzasadny jest również zarzut nieprawidłowego uzasadnienia, gdyż w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji wyraźnie wskazał, że na podstawie posiadanych i gromadzonych przez niego dokumentów nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. skargę złożył A. M. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o wskazanej w pkt I skargi treści, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji i nakazanie Wójtowi Gminy [...] wydanie zaświadczenia o żądanej treści, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji i nakazanie Wójtowi rozpoznanie sprawy i wydanie postanowienia lub decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego i postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 271 § 2 pkt 1 i 2 kpa i art. 218 § 1 kpa, polegające na nieuzasadnionej odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty wskazując m.in., że Wójt Gminy [...] jest w posiadaniu aktów notarialnych z okresu od 1983 r. do 1998 r., a także decyzji podziałowych oraz istotnych dokumentów stwierdzających żądany stan rzeczy. W ocenie skarżącego Wójt posiada wiedzę istotną do wydania zaświadczenia i wszelkie dokumenty urzędowe. Skarżący podniósł, że w posiadaniu Wójta są rejestry gruntów i budynków do naliczania podatków i opłat. Wskazał, że Gmina ustaliła nakazem płatniczym /decyzją administracyjną/ składkę na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Skarżący podkreślił, że jego rodzice nie składali żadnych wniosków o świadczenia, jak również nie miało miejsca zaniechanie przez nich prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż osobiście razem z rodzicami prowadził gospodarstwo. Skarżący podał, że nie nastąpiło przekazanie gospodarstwa w rozumieniu przepisów ustawy z 14 grudnia 1982 r. na rzecz fikcyjnych następców. Zdaniem skarżącego wydania zaświadczenia wymaga przepis art. 40 tej ustawy. Skarżący podniósł, że Wójt Gminy [...] nie zbadał, czy sprawa może zostać załatwiona poprzez wydanie zaświadczenia, czy też wymagane jest rozstrzygnięcie w innej formie, np. decyzji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miałoby być stwierdzenie, że rodzice skarżącego [...] września 1988 r. nie spełniali wszystkich ustawowo przewidzianych warunków - w świetle ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. nr 40 poz. 268) oraz innych przepisów, do zawarcia umowy z następcą o przekazanie gospodarstwa rolnego. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je, stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 kpa - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna. Wskazać należy, iż zaświadczenia wydawane w trybie kpa nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. Przepisy ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, w tym art. 40 tej ustawy, ani przepisy wykonawcze do ustawy nie wymagały urzędowego poświadczenia faktów o których mowa we wniosku skarżącego. Przepis ten miał następującą treść: "Przy ustalaniu prawa do świadczeń pieniężnych oraz ich wysokości, a także oceny zdolności gospodarstwa rolnego do towarowej produkcji rolnej, ustalenia właściwego terenowego organu administracji państwowej oraz organów prowadzących ewidencję sprzedaży produktów rolnych są wiążące dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i organów odwoławczych w postępowaniu rentowym. W postępowaniu przed terenowymi organami administracji państwowej właściwym organom Zakładu Ubezpieczeń Społecznych służą prawa strony" (ust. 1); "Terenowy organ administracji państwowej przy dokonywaniu ustaleń zasięga opinii społeczno-zawodowych organizacji rolników" ( ust.2). Należy zaznaczyć, że zaświadczenie o żądanej przez skarżącego treści wymagałoby posiadania rejestrów, bądź dokumentów, które potwierdzałyby, że rodzice skarżącego Z. M. i J. M. w dniu [...] września 1988 r. nie spełniali ustawowych warunków przewidzianych w ustawie. Takich rejestrów i ewidencji organy nie prowadzą. Natomiast powołane w skardze nakazy płatnicze, rejestry gruntów nie zaświadczają o spełnieniu lub nie spełnieniu warunków ustawowych co do przekazania gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego. Z kolei akty notarialne potwierdzają jedynie czynność w tej formie zawartą pomiędzy stronami tej czynności i warunki zawarcia określonej umowy. Z przyczyn wyżej omówionych brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Z wniosku skarżącego wynika, że w istocie domaga się on dokonania przez organ I instancji oceny prawnej, tj. że jego rodzice nie spełniali ustawowych przesłanek przewidzianych ustawą z 14 grudnia 1982 r. do zawarcia umowy z następcą o przekazaniu gospodarstwa rolnego. Jak wyżej wyjaśniono organ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie mógł tego uczynić. Natomiast przewidziana w art. 218 § 2 kpa możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która może być lub już była przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Z przyczyn wyżej omówionych chybione są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy art. 7, art. 217 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. 218 §1 kpa. Odnośnie zarzutu, że organ nie zbadał, czy sprawa może zostać załatwiona poprzez wydanie zaświadczenia, czy też wymagane jest rozstrzygnięcie w innej formie, np. decyzji wskazać należy, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia o żądanej treści. Z jego wniosku, ani z innego pisma nie wynikało, aby żądał przeprowadzenia postępowania w sprawie, w której miałaby być wydana decyzja przez Wójta Gminy [...] lub inny organ. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.