I SA/Wa 1312/18

Dnia 10 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S., A. Z., Z. U., H. K., W. U. i K. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...] (dalej jako orzeczenie) oraz zobowiązaniu stron postępowania do udokumentowania następstwa prawnego po H. G., K. G. i R. J.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia domagano się stwierdzenia jego nieważności w części dotyczącej A. T. i F. Z., jednak w niniejszej sprawie nie jest to możliwe gdyż orzeczeniem tym przejęto całą nieruchomość w miejscowości [...], o pow. [...] ha, stanowiącą współwłasność kilku osób tj. F. Z., A. T., H. G., K. G. i R. J.. Ponadto podniesiono, że organy administracji publicznej nie mają legitymacji aby inicjować postępowania spadkowe, stąd też w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. S., A. Z., Z. U., H. K., W. U. i K. K. (dalej jako skarżący). W skardze kierowanej do tut. Sądu skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1. art 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez niesłuszne uznanie, że kwestia następstwa prawnego po H. G. oraz R. J. stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie; 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, w wyniku błędnego uznania, że nie jest możliwe częściowe stwierdzenie nieważności orzeczenia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego przez Ministra w pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie znajduje podstaw. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako ppsa). Dokonując w tych ramach kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa. Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie nie jest zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1949 r., a jedynie kwestia zawieszenia postępowania nadzwyczajnego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, tj. [...] czerwca 2018 r. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest w stosunku do orzeczenia wydanego w oparciu o art. 2 ust. 1e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945.3.13, dalej jako dekret). Art. 2 dekretu miał charakter wywłaszczeniowy i przewidywał niezwłoczne przejście na własność Skarbu Państwa m.in. nieruchomości ziemskich stanowiących własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. W związku z powyższym organ zasadnie przyjął, że wszyscy właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni są stronami takiego postępowania, co z kolei obliguje go do ustalenia wszystkich stron postępowania nadzorczego oraz, w dalszej kolejności, zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu – zgodnie z art. 10 kpa. Nie zasługuje na podzielenie argument skarżących, jakoby w niniejszej sprawie możliwe było stwierdzenie nieważności orzeczenia w części. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia, a ponadto wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie (zob. np. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., II OSK 2314/14, LEX nr 2108477). Orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych zawiera dwa punkty rozstrzygnięcia, w punkcie pierwszym uchyla orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] lutego 1947 r. o uznaniu majątków stanowiących własność K. G., F. Z. i A. T. za niepodlegające przejęciu na cele reformy rolnej, zaś w punkcie drugim uznaje, że nieruchomość w miejscowości [...], o pow. [...] ha stanowiąca współwłasność F. Z., A. T., H. G., K. G. i R. J. przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem [...] września 1944 r. Niezależnie od tego, czy przed wydaniem orzeczenia doszło do podziału przedmiotowej nieruchomości, orzeczeniem tym objęto całą nieruchomość, bez wyszczególnienia udziałów przysługujących poszczególnym osobom, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności w części dotyczącej tylko niektórych współwłaścicieli. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że kwestia ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania nie jest typowym zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jest to zagadnienie kluczowe i podstawowe w sprawie ale nie jest to rodzaj "zagadnienia wstępnego", którego brak uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, orzecznictwo nie jest przy tym jednolite gdy chodzi o stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepisy procedury administracyjnej nie wyznaczają zasad, jakimi winien kierować się organ administracji w sytuacji, jaka zaistniała w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Zauważyć przy tym należy, że przy istnieniu obowiązku zapewnienia udziału stron w postępowaniu połączonym z udokumentowaną wiedzą o śmierci kilku z nich, organ administracji nie dysponuje skutecznymi instrumentami, które umożliwiłyby mu wywiązanie się z ww. obowiązku. Organ administracji nie jest bowiem władny we własnym zakresie ustalać kręgu spadkobierców zmarłych stron postępowania. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że sprawa dotyczy orzeczenia wydanego przed ponad sześćdziesięcioma laty i to strona skarżąca mając interes prawny w stwierdzeniu jego nieważności powinna wykazać się inicjatywą w postępowaniu oraz w udokumentowaniu następstwa prawnego po zmarłych poprzednikach prawnych, będących stronami postępowania zakończonego w 1949r. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organowi, iż zawieszając postępowanie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie można też przyjąć, iż przesłanki nieważności orzeczenia mającego charakter qasi wywłaszczeniowy mogą być badane jedynie w stosunku do części współwłaścicieli nieruchomości. postępowaniem nadzorowanym objęto bowiem całą nieruchomość a nie udział czy udziały przypadające poszczególnym współwłaścicielom. Uwzględniając powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art 151 ppsa.