II OSK 1670/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 857/16 w sprawie ze skargi K. A. na uchwałę Rada Gminy R. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 16 marca 2017 r., sygn. II SA/Po 857/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. A. na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 19 lipca 2016 r., nr XXXVI/271/2009, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądził od Rady Gminy Rokietnica na rzecz skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W piśmie z [...] stycznia 2016 r. W. S. i K. A. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) wezwały Radę Gminy Rokietnica do usunięcia naruszenia prawa przez: (1) uchylenie przepisów, w tym zwłaszcza § 12 uchwały Nr XXXVI/271/2009 z 11 maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rejon ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 121, poz. 1970) oraz (2) nadanie drodze wewnętrznej [...] statusu drogi publicznej. W uzasadnieniu wnioskodawczynie wskazały, że § 21 powołanego planu miejscowego jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazano, że nie ma w rozpatrywanej sprawie dostatecznych potrzeb lub podstaw do regulowania w zaskarżonej uchwale spornej drogi wewnętrznej [...]. Wprowadzenie tego postanowienia do omawianego planu miejscowego stanowi zatem przypadek przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. Tym samym nadanie drodze [...] statusu drogi wewnętrznej, a nie drogi gminnej należy uznać za niedopuszczalne. W piśmie z [...] września 2016 r. Wójt Gminy Rokietnica odpowiedział na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] stycznia 2016 r. W piśmie z [...] października 2016 r. K. A. zaskarżyła uchwałę nr XXXVI/271/2009 Rady Gminy Rokietnica z 11 maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica rejon ul. [...], ul. [...] i ul. [...], "w tym, w par. 21 w związku z par. 6 odnoszące się do zapisów drogi wewnętrznej pod oznaczeniem [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rokietnica wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z [...] grudnia 2016 r. K. A. zmodyfikowała żądanie skargi. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2017 r., sygn. II SA/Po 857/16, wskazał, że skarga okazała się zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą prawidłowości wyznaczenia dróg wewnętrznych w uchwale Nr XXXVI/271/2009 Rady Gminy Rokietnica z 11 maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rejon ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 121, poz. 1970). Sąd I instancji stwierdził, że nadanie drogom [...] i [...] statusu dróg wewnętrznych było wadliwe i nadmiernie ingerowało w prawa właścicieli nieruchomości, na których drogi te miały być zlokalizowane. Sąd I instancji uznał, że Gmina Rokietnica przekroczyła granice władztwa planistycznego, wprowadzając do przedmiotowego planu miejscowego drogi wewnętrzne [...] i [...], które w istocie wykazują cechy charakterystyczne dla dróg publicznych. Według Sądu I instancji, takie działanie Gminy Rokietnica stanowi próbę przeniesienia obowiązku realizowania zadań z art. 7 ust. 2 pkt 2 u.s.g. na właścicieli nieruchomości, na których miałaby być zlokalizowane wspomniane drogi. Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) "stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, nr XXXVI/271/2009, Rady Gminy Rokietnica z 19 lipca 2016 r. z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego Gminy Rokietnica". W skardze kasacyjnej Rada Gminy R. (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżyła wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm., dalej u.p.z.p.) w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie) oraz w związku z art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej: u.d.p.) polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że skarżący kasacyjnie organ dopuścił się przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie do planu miejscowego dróg wewnętrznych [...] i [...], zamiast dróg publicznych, w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie organ kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na terenie gminy nie dopuścił się przekroczenia tych granic, w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z zasadami modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej obligatoryjnie wymaganymi w tym planie; b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w konsekwencji błędnego uznania, że skarżący kasacyjnie organ dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci nadużycia władztwa planistycznego, poprzez nieuzasadnione wprowadzenie do planu miejscowego dróg wewnętrznych [...] i [...], zamiast dróg publicznych; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości w sytuacji, gdy brak było ku temu przesłanek, w szczególności stwierdzenie nieważności całej uchwały. Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. – zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie przepisu art. 182 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie sposób zgodzić się z treścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 marca 2017 r. w zakresie twierdzeń, jakoby Gmina Rokietnica przekroczyła granice władztwa planistycznego, wprowadzając do planu miejscowego drogi wewnętrzne [...] i [...], które wykazują cechy charakterystyczne dla dróg publicznych. Brak jest również podstaw do uznania, że tym samym Gmina wadliwie i nadmiernie zaingerowała w prawa właścicieli nieruchomości, na których drogi te zostały zlokalizowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. A. wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; 2) zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie w przypadku uwzględnienia zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego – o odstąpienie od obciążania skarżącej K. A. kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 28 ust. 1: u.p.z.p.) Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Błędne określenie w sentencji wyroku daty uchwały, na którą wniesiono skargę do Sądu I instancji, stanowi oczywiste naruszenie normy art. 147 § 1 p.p.s.a. Z sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 marca 2017 r., sygn. II SA/Poz 857/16 wynika, że Sąd ten rozpoznawał skargę K. A. na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 19 lipca 2016 r., nr XXXVI/271/2009, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, ze K. A. w piśmie z [...] października 2016 r. wniosła skargę na uchwałę nr XXXVI/271/2009 Rady Gminy Rokietnica z 11 maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica rejon ul. [...], ul. [...] i ul. [...], "w tym, w par. 21 w związku z par. 6 odnoszące się do zapisów drogi wewnętrznej pod oznaczeniem [...]". Z powyższego wynika, że Sąd uwzględnił skargę wskazując w sentencji wyroku inną datę, różniącą się od tej, w której została podjęta zaskarżona uchwała. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że "na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, nr XXXVI/271/2009 Rady Gminy Rokietnica z dnia 19 lipca 2016 r. z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego Gminy Rokietnica". Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ data uchwały wskazanej w sentencji wyroku Sądu I instancji nie jest datą, w której podjęto uchwałę nr XXXVI/271/2009 Rady Gminy Rokietnica z 11 maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica rejon ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 2 wyroku odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Skład orzekający doszedł do przekonania, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Skarżąca nie powinna ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu uwzględniający skargę z powodów innych niż w niej wskazane.