II OSK 1675/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.K., R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 31/17 w sprawie ze skargi E.K., R.K. na uchwałę nr XXI/225/16 Rady Gminy Zabierzów z dnia 23 września 2016 r. w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza solidarnie od E.K. i R.K. na rzecz Gminy Zabierzów kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 31 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.K. i R.K. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z 23 września 2016 r. nr XXI/225/16 w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Zabierzów ustanowiła użytek ekologiczny "Uroczysko Podgołogórze" położony w miejscowości Rząska, gmina Zabierzów, powiat krakowski-ziemski. Jako podstawę uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 44 ust. 1, 2 i 3a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.; dalej: u.o.p.) Uchwała stanowi, że szczególnym celem ochrony użytku ekologicznego jest zachowanie stanowisk i siedliska fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser (objętego ścisłą ochroną gatunkową) usytuowanych na działce ew. nr [...]/40 obr. Rząska (§ 4 uchwały). W obszernym uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił zarzuty skargi i jej uzasadnienie, jak również stanowisko zaprezentowane przez organ w odpowiedzi na skargę. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie została podjęta bez podstawy prawnej. Ponadto uchwała jest kompletna w zakresie jej obligatoryjnych elementów, wskazanych w art. 44 ust. 2 u.o.p. Zakazy ustanowione w § 5 uchwały Rady Gminy Zabierzów odpowiadają zakazom wymienionym w art. 45 ust. 1 u.o.p. Dodatkowo spełniony został wymóg uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, o czym świadczy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 6 lipca 2016 r. Sąd I instancji wskazał, że zebrany materiał dowodowy obejmował opracowania naukowe: "Inwentaryzacja populacji fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce [...]/40 w Rząsce", "Inwentaryzacja populacji fiołka Rivina Viola riviniana Rchb. na działce nr [...]/40 w Rząsce" autorstwa prof. dra hab. E. D. i S.G. z 2015 r., "Warunki hydrologiczne obszaru występowania fiołka bagiennego w Rząsce (stanowisko w obrębie b. użytku ekologicznego "Podgołogórze")" autorstwa M. B. z 2015 r., "Viola uliginosa Besser (1809), Fiołek bagienny, Ekspertyza taksonomiczna" autorstwa J.M. oraz "Analiza pozycji systematycznej fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce nr [...]/40 w Rząsce na podstawie przeprowadzonych już badań genetycznych i cytologicznych" autorstwa E.C. i W.P. z 2015 r. W ocenie Sądu I instancji z opracowań tych w sposób niebudzący wątpliwości wynika występowanie fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce skarżących. Jest to zatem z pewnością stanowisko rzadkiego i chronionego gatunku rośliny w rozumieniu art. 42 u.o.p. Zdaniem Sądu I instancji powyższe opracowania stanowią rezultat badań zespołu specjalistów, zawierają obszerną argumentację i jednoznaczne, przekonujące wnioski. Nie mogło mieć zatem istotnego znaczenia oświadczenie prof. E. D. z 22 września 2016 r., wskazujące na możliwość przeprowadzenia dodatkowych badań populacji fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser w okresie kwitnienia tej rośliny. W opracowaniu autorstwa prof. E. D. z 2012 r. znajduje się fotografia kwitnącego fiołka bagiennego w Rząsce, wykonana 4 maja 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo przyjął za podstawę ustaleń faktycznych opracowania, a nie oświadczenie. Nie można podzielić wątpliwości skarżących, czy fiołek bagienny Viola uliginosa Besser w ogóle występuje w Rząsce. Jak wskazali autorzy opracowań, a także organ współdziałający, występowanie Viola uliginosa Besser znajduje potwierdzenie nie tylko w obecnych badaniach, ponieważ fiołek ten został opisany po raz pierwszy dla nauki przez Walibalda S. Bessera w 1809 r. na stanowisku w Rząsce (locus classicus czyli stanowisko klasyczne gatunku). Jego obecność na tym stanowisku w ostatnich latach potwierdzano w 1978 r., 2001 r., 2004 r., 2006 r., 2012 r., 2014 r. i 2015 r. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących zbyt rozległego określenia granic użytku ekologicznego, bez analizy całości obszaru, z pominięciem opisu i oględzin działki nr [...]/135, na której nie występują pozostałości ekosystemów z unikatowymi zasobami genowymi. W ocenie Sądu I instancji, granice użytku ekologicznego znajdują przekonujące uzasadnienie w zgromadzonych opracowaniach, a zwłaszcza w opracowaniu M. B. pt. "Warunki hydrologiczne obszaru występowania fiołka bagiennego w Rząsce (stanowisko w obrębie b. użytku ekologicznego "Podgołogórze")" autorstwa M. B. z 2015 r. Wskazano w nim w szczególności, że dla zabezpieczenia stanowiska fiołka bagiennego niezbędna jest ochrona prawie całej zlewni potoku oraz nakaz utrzymania ciągłości cieków wodnych na całym obszarze. Niewielkie cieki wraz ze zbiorowiskami roślinnymi pełnią bardzo ważną funkcję przyrodniczą, stanowią struktury krajobrazowe sprzyjające migracji wielu różnych grup gatunków, a także zapewniające właściwe warunki aerosanitarne obszaru. Sąd I instancji podkreślił, że wszyscy wypowiadający się w sprawie biegli, we wspólnych wnioskach, wskazali na potrzebę powołania nowego użytku ekologicznego "w jego poprzednich granicach". Określenie granic użytku ekologicznego nie nastąpiło zatem w sposób dowolny i ma uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Biegli sformułowali wnioski na podstawie posiadanej wiedzy specjalistycznej oraz zebranych danych, które w ich ocenie były kompletne i wystarczające. Wniosków tych nie można kwestionować z uwagi na podnoszone przez skarżących zastrzeżenia co do nieprzeprowadzenia odrębnych oględzin ich działki. Sąd I instancji wskazał, że przesłanki ustanowienia użytku ekologicznego są zrelatywizowane i podlegają badaniu w odniesieniu do określonego obszaru, a nie w odniesieniu do określonych działek ewidencyjnych. Granice użytku ekologicznego nie muszą się pokrywać ani zamykać w granicach działki, na której występuje stanowisko chronionej rośliny. Granice użytku ekologicznego są determinowane potrzebami ochrony, a nie granicami działki ewidencyjnej. W ocenie Sądu I instancji, ustanowienie użytku ekologicznego, które w założeniu ingeruje w prawo własności, wymaga oceny z punktu widzenia art. 31 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz zasady proporcjonalności. W tej sprawie wymogi te zostały spełnione. Wbrew stanowisku skarżących, wprowadzone ograniczenia w wykonywaniu własności nie wynikają tylko z "odczucia organu czy też jego przeświadczenia", ale opierają się na przesłankach obiektywnie istniejących, udokumentowanych opracowaniami zespołu specjalistów. Zdaniem Sądu I instancji, ustanowienie użytku ekologicznego ani zakazy wprowadzone w § 5 zaskarżonej uchwały, nie naruszają zasady proporcjonalności. Wybór zakazów z katalogu ustawowego należy do kompetencji organu i w tej sprawie został dokonany w świetle zgromadzonej dokumentacji oraz w sposób racjonalny. Ponadto zakazy te zostały uzgodnione z Regionalnym Dyrektorom Ochrony Środowiska w Krakowie. W ocenie Sądu I instancji, ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą nie naruszają istoty prawa własności. Nie przekreślają one bowiem możliwości korzystania z nieruchomości ani możliwości rozporządzania nią. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) przez niedopełnienie obowiązku rozpoznania skargi w granicach i poza granicami skargi. W ocenie skarżących, Sąd I instancji nie rozpoznał całokształtu sprawy i dokumentacji, wykraczając przy tym także poza zarzuty skargi, w oparciu o stan faktyczny błędnie ustalony przez organ oraz niepełny materiał dowodowy. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p. W ocenie skarżących, zaskarżona uchwała została podjęta pomimo braku dostatecznych ustawowych przesłanek do utworzenia tego rodzaju obszaru chronionego, a więc bez stosownej podstawy prawnej. Wynika to z braku przeprowadzenia aktualnych i wykonanych we właściwym dla momentu kwitnienia fiołka okresie badań dotyczących występowania fiołka, w szczególności w sytuacji gdy biegły z zakresu ochrony przyrody, który tego fiołka widział sam powziął wątpliwości co do jego występowania. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 2 u.o.p. polegające na objęciu działki nr [...]/135 ochroną, podczas gdy z zebranych dokumentów wynika, że istnienie stawów na działce skarżących nie ma żadnego wpływu na ewentualną populację fiołka. Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 42 u.o.p. przez uznanie, że objęcie działki nr [...]/135 użytkiem ekologicznym było prawidłowe, pomimo że na tej działce wykluczono występowanie fiołka, a zgodnie z art. 42 u.o.p. użytkiem ekologicznym mogą być wyłącznie pozostałości ekosystemów enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Dotyczy to m.in. siedlisk oraz stanowisk rzadkich lub chronionych gatunków roślin, a więc objęcie użytkiem ekologicznym terenu, na którym takie siedliska przyrodnicze i stanowiska nie występują jest nieuzasadnione. Po czwarte, rażące naruszenie art. 42 oraz art. 44 ust. 2 u.o.p. polegające na podjęciu uchwały Rady Gminy Zabierzów w sposób dowolny, niezgodny z prawem, na podstawie niepełnych materiałów źródłowych i dokonaniu wykładni literalnej, a nie celowościowej powyższych przepisów oraz ustanowienia zbyt szerokich zakazów w zakresie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W konsekwencji doszło do nieprawidłowego zastosowania tych przepisów, pomimo braku podstaw materialnoprawnych do ustanowienia użytku ekologicznego na terenie działki nr 69/135 Po piąte, art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w związku z art. 42 u.o.p. oraz w związku z § 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Zabierzów oraz art. 31 Konstytucji RP. Polegało to na ingerencji zaskarżonej uchwały w prawo własności skarżących oraz wprowadzenia także na terenie tej działki zakazu w zakresie zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie skarżących, na ich działce brak jest jakichkolwiek zasługujących na ochronę pozostałości ekosystemów. Doprowadziło to do naruszenia zasady adekwatności i proporcjonalności ograniczeń w zakresie prawa własności, w tym także naruszenia interesu prawnego skarżących, w stosunku do celu, dla którego ustanawia się dany użytek ekologiczny. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tej normy zachodzi, jeżeli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego, czyli nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do wszystkich zarzutów skarżących, ale jednocześnie, nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał analizy i oceny stanu prawnego sprawy, dokonując tej kontroli także w ramach swojej kognicji, o której stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. Po drugie, nie są także zasadne zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w tej sprawie nie nastąpiło bowiem niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p. dotyczące utworzenia przedmiotowego użytku ekologicznego, jak i objęcia działki ewidencyjnej nr [...]/135, będącej własnością skarżących, powyższą ochroną prawną. Wynika to z tego, że wbrew zarzutom kasacyjnym zaskarżona uchwała Rady Gminy Zabierzów z 23 września 2016 r. w sprawie utworzenia użytku ekologicznego "Uroczysto Podgołogórze" zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a u.o.p. W szczególności precyzyjnie ustala zasięg przestrzenny i granice tej ochrony, która obejmuje także działkę ew. nr [...]/135, zakazy określone w § 5 uchwały zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.p. oraz określa szczególny cel ochrony. Jest to bowiem zachowanie stanowisk i siedliska fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser (objętego ścisłą ochroną gatunkową) usytuowanego na działce ew. nr [...]/40 obr. Rząska (§ 4 cyt. wyżej uchwały). Ponadto biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, a także treść uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 6 lipca 2016 r., należy stwierdzić, że wbrew zarzutom kasacyjnym prawidłowo został zrealizowany cel utworzenia tego obszaru specjalnego o charakterze przyrodniczym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zebrany materiał dowodowy potwierdza potrzebę ochrony w tej formie ochrony przyrody stanowisk i siedliska fiołka bagiennego. Wynika to przede wszystkim ze zgromadzonych w sprawie opracowań naukowych: "Inwentaryzacja populacji fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce [...]/40 w Rząsce", "Inwentaryzacja populacji fiołka Rivina Viola riviniana Rchb. na działce nr [...]/40 w Rząsce" z 2015 roku, których autorami są prof. dr hab. E. D. i S.G., "Warunki hydrologiczne obszaru występowania fiołka bagiennego w Rząsce (stanowisko w obrębie b. użytku ekologicznego "Podgołogórze")" z 2015 roku, którego autorką jest Maria B., "Viola uliginosa Besser (1809), Fiołek bagienny. Ekspertyza taksonomiczna" opracowana przez J.M., a także "Analiza pozycji systematycznej fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce nr [...]/40 w Rząsce" opracowanej w oparciu o już przeprowadzone badania genetyczne i cytologiczne, której autorami są E.C. i W.P. z 2015 r. Z tych względów należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w świetle powyższych opracowań naukowych wynika w sposób niebudzący wątpliwości występowanie na przedmiotowym obszarze fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser. Ponadto należy podkreślić, ze jest to stanowisko rzadkiego i chronionego gatunku rośliny w rozumieniu art. 42 u.o.p., który powinien być objęty ochroną w formie użytku ekologicznego, biorąc pod uwagę, że przedstawione wyżej opracowania naukowe stanowią wynik badań wielu zespołów specjalistów oraz zawierają obszerną argumentację jak i jednoznaczne, przekonujące wnioski. Dlatego też nie zmienia tych ustaleń faktycznych późniejsze oświadczenie prof. E. D. z 22 września 2016 r., wskazujące na możliwość przeprowadzenia jeszcze dodatkowych badań populacji fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser, w okresie kwitnienia tej rośliny. Ponadto właśnie w opracowaniu prof. E. D. z 2012 r. znajduje się fotografia kwitnącego fiołka bagiennego w Rząsce, wykonana 4 maja 2012 r. Oznacza to, że należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ słusznie przyjął stan faktyczny w oparciu o powyższe opracowania naukowe, a nie tylko oświadczenie prof. E. D. z 22 września 2016 r. Z tych względów nie można przyjąć stanowiska skarżących, zgodnie z którym konieczne jest ustalenie, czy fiołek bagienny Viola uliginosa Besser w ogóle występuje w Rząsce. Jak wynika z powyższych opracowań naukowych i stanowiska organu współdziałającego, występowanie Viola uliginosa Besser znajduje potwierdzenie nie tylko w aktualnych badaniach. Fiołek bagienny został bowiem naukowo opisany po raz pierwszy przez Walibalda S. Bessera w 1809 r. właśnie na stanowisku w Rząsce (locus classicus czyli stanowisko klasyczne gatunku). Z kolei jego występowanie na tym stanowisku w ostatnich latach potwierdzono jeszcze w 1978 r., 2001 r., 2004 r., 2006 r., 2012 r., 2014 r. i 2015 r. Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w związku z art. 42 u.o.p. oraz w związku z § 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały jak i art. 31 Konstytucji RP. Na wstępie należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Zabierzów z 23 września 2016 r. nr XXI/225/16 w ogóle nie zawiera takiego przepisu jak "§ 3 pkt 7", ponieważ zakaz dotyczący zmiany sposobu użytkowania ziemi wprowadził § 5 pkt 7 tej uchwały. Ponadto niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia zasady adekwatności i zasady proporcjonalności w zakresie ochrony prawa własności skarżących, spowodowany objęciem ich działki nr [...]/15 ochroną w formie użytku ekologicznego, w tym także co do zakazu zmiany sposobu użytkowania. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że granice tego użytku ekologicznego mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności w opracowaniu z 2015 r. autorstwa M. B. pt. "Warunki hydrologiczne obszaru występowania fiołka bagiennego w Rząsce (stanowisko w obrębie b. użytku ekologicznego "Podgołogórze")". Wynika z niego jednoznacznie, że w celu zabezpieczenia stanowiska fiołka bagiennego konieczna jest ochrona prawie całej zlewni potoku i stąd niezbędne jest utrzymanie ciągłości cieków wodnych na całym tym obszarze. Ponadto niewielkie cieki razem ze zbiorowiskami roślinnymi pełnią kluczową funkcję przyrodniczą, tworząc struktury krajobrazowe, które sprzyjają migracji wielu różnych grup gatunków. Zapewniają także prawidłowe warunki aerosanitarne na tym obszarze, jak i niezbędny poziom wód śródlądowych konieczny dla zachowania stanowiska fiołka bagiennego, stąd należało objąć tą ochroną także działkę ewidencyjną nr [...]/135 będącą własnością skarżących. Oznacza to, że ustalenie granic tego użytku ekologicznego prawidłowo jest oparte na powyższych ustaleniach faktycznych stanowiących materiał dowodowy tej sprawy. Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że podstawy utworzenia użytku ekologicznego są zrelatywizowane oraz podlegają analizie i ocenie w odniesieniu do danego obszaru specjalnego o charakterze przyrodniczym, a nie w odniesieniu do określonych działek ewidencyjnych. Oznacza to, że granice użytku ekologicznego nie muszą się pokrywać lub zamykać w granicach działki, na której znajduje się stanowisko chronionej rośliny. Wynika to z tego, że granice użytku ekologicznego powinny być ustalane biorąc pod uwagę przedmiot ochrony związany z celem utworzenia danego użytku ekologicznego, a nie granice działki ewidencyjnej. Dlatego też trzeba także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że utworzenie danego użytku ekologicznego, jak i zakazy wprowadzone w interesie publicznym w § 5 cyt. uchwały, nie naruszają zasady proporcjonalności jak i istoty prawa własności, o której stanowi art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.