II SAB/Wa 93/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku W. L. z dnia [...] stycznia 2017 r., 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z [...] stycznia 2017 r. W. L. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Skarżący pismem z dnia [...] marca 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne z jego wniosku. Pismem z [...] marca 2017 r. organ zawiadomił stronę na podstawie art. 36 K.p.a. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2017 r. z powodu konieczności podjęcia czynności wyjaśniających w celu wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy. Tego samego dnia, tj. [...] marca 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Ponadto w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 15c, lub 22a albo 24a ustawy zaopatrzeniowej, przekazanie jej na potrzeby prowadzonego postępowania. W dniu [...] sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Prezesa IPN o przekazanie informacji na temat przebiegu służby funkcjonariusza do 31 lipca 1990 r. (okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje), a także kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza w okresie od 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Również [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Ponadto o przedstawienie stanowiska, czy w ocenie Komendanta, wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie [...] sierpnia 2017 r. organ zawiadomił stronę na podstawie art. 36 K.p.a. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] grudnia 2017 r. z powodu konieczności podjęcia czynności wyjaśniających w celu wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA pismem z [...] września 2017 r., przekazał, wydaną na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty inwalidzkiej oraz informację Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. W odpowiedzi na wystąpienie organu z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezes IPN przy piśmie z [...] października 2017 r., a Komendant Główny Policji [...] grudnia 2017 r. przekazał wnioskowane informacje. Następnie pismem z [...] grudnia 2017 r., organ poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a. W. L. pismami z dnia [...] kwietnia, [...] maja i [...] grudnia 2018 r. wzywał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy i nierozpatrzeniu wniosku w wyznaczonym terminie w sprawie o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i żądał niezwłocznego jej załatwienia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] października 2018 r., powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] maja 2019 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, w nawiązaniu do pisma z [...] marca 2017 r., przekazał organowi przy piśmie z [...] grudnia 2018 r. decyzje z dnia [...] czerwca 2018 r. ponownie ustalające wysokość emerytury i renty inwalidzkiej wnioskodawcy w oparciu o nową informację IPN z [...] maja 2018 r. o pełnieniu służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. W. L. w dniu [...] stycznia 2018 r. skierował skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] stycznia 2017 r., którą podtrzymał w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4.700) w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] stycznia 2019 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpatrzenia wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, W. L. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (będącego w istocie ponagleniem) w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił [...] stycznia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowe postępowanie z wniosku z [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2019 r., tj. do dnia skierowania skargi na bezczynność, nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi zatem wątpliwości. Postępowanie w sprawie trwało łącznie ponad 24 miesiące do wydania w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzji w sprawie. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów, dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu, wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt, nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu, zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkunastomiesięcznego opóźnienia. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z powyższego przepisu wynika zatem, że zarówno wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Przy czym zaznaczyć należy, że stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności czy przewlekłości. Wiadomym jest, że ilość załatwianych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosków w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie podleganiu wyłączeniu stosowania art. 15 lit. c ustawy zaopatrzeniowej jest bardzo duża. I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcie Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 P.p.s.a. Przy czym warto zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA dwukrotnie wydawał decyzje o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty inwalidzkiej na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, po raz pierwszy [...] sierpnia 2017 r. w oparciu o informację IPN z [...] kwietnia 2017 r., a ostatnio [...] czerwca 2018 r. z uwzględnieniem informacji IPN z [...] maja 2018 r. Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie ma merytorycznego uzasadnienia, ponieważ cel skargi, polegający na wymuszeniu na organie wydania decyzji został osiągnięty jeszcze przed wyrokowaniem. Za przyznaniem sumy pieniężnej nie przemawia także argument, że skarżący za rok 2018 otrzymuje świadczenie w obniżonej wysokości, ponieważ przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była kwestia prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności – pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., zaś wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a. – pkt 3 wyroku. Odnośnie zaś wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy wyjaśnić, że stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej wyżej ustawy skarżący był zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu.