I OSK 2199/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Op 127/19 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Op 127/19 w ten sposób, że w oznaczeniu daty zaskarżonej decyzji zamiast miesiąca "styczeń" wpisuje miesiąc "luty", 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z dnia [...] grudnia 2018 r" nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2018 r. M. M. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną E. M. Do wniosku dołączył: orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia [...] lipca 2017 r., z treści którego wynika, że żona skarżącego została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 lipca 2020 r., a niepełnosprawność istnieje od 10 marca 2017 r. oraz oświadczenie własne skarżącego z dnia 6 czerwca 2018 r., że jako osoba pobierająca obecnie specjalny zasiłek opiekuńczy, z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do regulacji art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Burmistrz N. odmówił M. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na żonę. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżący decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w celu sprawowania opieki nad żoną, a zatem stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi pominięcie złożonego oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc nieuwzględnienie prawa strony do wyboru korzystniejszego świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] października 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji poza swoją oceną pozostawił oświadczenie skarżącego z dnia 6 czerwca 2018 r., co ma istotny wpływ na jego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i nakazało przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co do charakteru tego oświadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę wezwano skarżącego do sprecyzowania złożonego dnia 6 czerwca 2018 r. oświadczenia czy jest ono wnioskiem o uchylenie ostatecznych decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. i z dnia [...] listopada 2018 r., dotyczących przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną. W dniu 5 grudnia 2018 r. skarżący złożył oświadczenie, że zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodał jednocześnie, iż oświadczeniem z dnia 6 czerwca 2018 r. nie wnosił o uchylenie decyzji SKO. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Burmistrz N. ponownie odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przepisy art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.) i stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy strona jest beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż są to świadczenia alternatywne. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [..] lutego 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. przyznano skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na żonę na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Poza sporem pozostaje, że w oświadczeniu z dnia 6 czerwca 2018 r. i 5 grudnia 2018 r. skarżący podał, że z chwilą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, oraz że oświadczenie z dnia 6 czerwca 2018 r. nie jest wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym, że w dacie orzekania przez Kolegium w obrocie prawnym była ostateczna decyzja przyznająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ odwoławczy stwierdził, że wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 b) u.ś.r. Kolegium podkreśliło, że z treści art. 27 ust. 5 ww. ustawy wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w powołanej ustawie stronie przysługuje jedno z tych świadczeń przez nią wybrane. Powyższy przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., a zatem w dacie złożenia wniosku (6 czerwca 2018 r.) skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego mu świadczenia. Natomiast, dyspozycje norm zawartych w art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie dają się zastosować we wzajemnej łączności. Kolegium zauważyło, że składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne skarżący zadeklarował możliwość zrzeczenia się specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże pod warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak sformułowanego żądania nie mógł uwzględnić zarówno organ pierwszej instancji, jaki i Kolegium, bowiem brak jest prawnej możliwości wydania decyzji przyznającej żądane świadczenie, w sytuacji gdy istnieje przeszkoda, tj. fakt pobierania innego świadczenia. Dopiero jasna i jednoznaczna deklaracja strony o wyrażeniu zgody na uchylenie decyzji pozwoli na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i otworzy drogę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwym wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego wcześniej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm" dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji za słuszny uznał zarzut skargi dotyczący nieuprawnionej odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność pobierania innego zasiłku. Wskazał, że wprawdzie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. faktycznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tym niemniej powyższy przepis nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. Prawu temu skarżący dał wyraz już w postępowaniu administracyjnym składając 6 czerwca 2018 r. oświadczenie, że jest gotów zrezygnować z pobieranego zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Podtrzymał to stanowisko w oświadczeniu z 5 grudnia 2018 r. W ocenie Sądu I instancji, z powyższych oświadczeń wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącego oparte na art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku. W kontekście powyższego, Sąd I instancji za nieuprawnioną uznał dokonaną przez organy obu instancji odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego co pozbawiło go prawa dokonania wyboru świadczenia, a to narusza art. 27 ust. 5 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO w O. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi M. M. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a to art. 27 ust. 5 u.ś.r. polegające na stwierdzeniu, że - w ustalonym stanie sprawy - organy administracyjne pozbawiły skarżącego, wynikającego z art. 27 ust. 5 u.ś.r., prawa do dokonania wyboru świadczenia, a powołany przepis może być podstawą prawną przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo istnienia przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas, gdy - wbrew ocenie WSA w Opolu - skarżący nie został pozbawiony prawa do wybrania innego świadczenia, lecz w oświadczeniu z 5 grudnia 2018 r., odwołującym się do oświadczenia z 6 czerwca 2018 r., jasno i jednoznacznie stwierdził, że nie wnosi o uchylenie "decyzji SZO", tj. decyzji przyznającej świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na żonę, co oznacza, że dokonał wyboru świadczenia, gdyż konkludentnie, lecz jednak w sposób niebudzący wątpliwości, wskazał, które świadczenie wybiera, pozbawiając równocześnie organy administracyjne kompetencji do wydania, za zgodą strony, decyzji w trybie art. 155 K.p.a., uchylającej decyzję ustalającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co musiało skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wobec zakazu kumulacji świadczeń ustanowionego mocą art. 17 ust. 5 u.ś.r. II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 P.p.s.a., poprzez związanie organów administracyjnych nietrafną oceną prawną stanu sprawy oraz poprzez nieudzielenie wskazań co do dalszego postępowania, co nastąpiło wskutek pominięcia, w przeprowadzonej przez WSA w Opolu analizie sprawy, istotnych elementów stanu prawnego, tj. wynikającego z art. 27 ust. 5 u.ś.r. zakazu kumulowania świadczeń z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego oraz niespełnienia ustawowych przesłanek, wynikających z art. 155 K.p.a., pozwalających na uchylenie, za zgodą strony, decyzji ostatecznej przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W efekcie powyższego, organy administracyjne zostały zobowiązane przez WSA w Opolu do ponownego wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przy zastosowaniu art. 27 ust. 5 u.ś.r., w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje i (wobec oświadczenia skarżącego) pozostałaby również po ewentualnym uprawomocnieniu się zaskarżonego wyroku WSA w Opolu, decyzja ustalająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a co za tym idzie - kolejna decyzja w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydana z uwzględnieniem wiążącej sądowej wykładni prawa, również musiałaby być decyzją odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu brak jest jednak jakichkolwiek zaleceń wskazujących czynności, które musiałyby podjąć organy administracyjne w celu rozwiązania zaistniałego impasu i wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego zarówno sądową wykładnię prawa, jak i słuszny interes osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jak natomiast wynika z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. W analizowanym przypadku, skarżący, który ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną takiego wyboru dokonał, albowiem w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył pisemne oświadczenie, że z chwilą przyznania tego świadczenia zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oświadczenie to w sposób niewątpliwy wykazało wolę strony, co do rezygnacji z przysługującego jej zasiłku dla opiekuna. Wskazany przez stronę termin rezygnacji ma w tym przypadku charakter drugorzędny. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna ("z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest bowiem oczywisty. W tym przypadku decydującego znaczenia nie może mieć więc okoliczność, że skarżący nie wnosił o uchylenie decyzji dotyczących przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z treści pism i oświadczeń strony jednoznacznie bowiem wynika, że chce uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Trzeba tu zaznaczyć, że przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi tylko o dokonaniu wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną (nie ma w nim mowy o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji przez uprawnionego z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Mając na uwadze, że skarżący deklarował rezygnację z prawa do zasiłku dla opiekuna "z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18, dostępny jw.). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny rozważyć powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. W tej sytuacji, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania art.27 ust. u.ś.r. należało uznać za nieuzasadniony. Nie było również podstaw, aby uznać, że brak wskazania przez Sąd Wojewódzki pełnych wytycznych co do dalszego toku postępowania miał wpływ na wynik sprawy, stąd również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł wprawdzie pewne niedostatki w tym zakresie, jednakże należy zauważyć, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził jednoznaczną ocenę prawną sprawy, która wyznacza w kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie organu. W świetle uzasadnienia przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny, wykonując zaskarżony wyrok organ nie powinien mieć wątpliwości co do zakresu postępowania, w tym zastosowania możliwych rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie, przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r., prawo wyboru świadczenia. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a., orzekł o sprostowaniu wyroku Sądu I instancji, w którego sentencji omyłkowo wpisano błędną datę zaskarżonej decyzji.