IV SA/Wa 3375/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. D. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących A. D. i M. D. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania A. i M. D. (dalej skarżący) od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] znak [...] odmawiającej wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,89 ha, położonej miejscowości [...], gm. [...], woj. [...], stanowiącej własność A. i C. J., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. M. i A. D. zwrócili się do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wyrażenie zgody na nabycie w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2196) nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,89 ha, położonej miejscowości [...], gm. [...], woj. [...], stanowiącej własność A. i C. J.. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] znak [...] Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa odmówił wyrażenia zgody na nabycie wskazanej nieruchomości, a organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że A. D. i M. D. nie spełniają warunków ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Z literalnej wykładni art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy wynika, że Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wydaje decyzję na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, a zgodnie z art. 5 ust. 1 za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym jednocześnie łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Skarżący we wniosku z dnia 10 kwietnia 2018r. wskazali natomiast, że prowadzą gospodarstwo rolne położone na terenie czterech gmin: [...], [...], [...] i i [...], o łącznej powierzchni ok. 675 ha. W piśmie z dnia 23 maja 2018 r. skarżący przedstawili wykaz posiadanych nieruchomości, z którego wynika, że użytkują rolniczo grunty o powierzchni przekraczającej 1000 ha. Na tej podstawie organ stwierdził, że skoro skarżący prowadzą działalność rolniczą na gruntach, których powierzchnia przekracza znacząco areał, jaką może posiadać gospodarstwo rodzinne (300 ha) to nie mogą zobowiązać się do utworzenia gospodarstwa rodzinnego o powierzchni nieprzekraczającej 300 ha i tym samym spełnić przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego warunkującej wyrażenie zgody przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Rolnictwa na nabycie nieruchomości rolnej. Organ podniósł dodatkowo, że art. 2a ust. 4 pkt 2 tej ustawy adresowany jest wyłącznie do osób fizycznych, które dopiero zamierzają utworzyć gospodarstwo rodzinne, a nie podmiotów, które chcą powiększyć swoje gospodarstwo rolne. Z takim stanowiskiem nie zgodzili się skarżący wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018r. znak [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] lipca 2018r. znak [...]; 2. zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; 2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 3. błędne zastosowanie art. 2a ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w sytuacji, gdy skarżący wystąpili do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wydanie zgody na nabycie nieruchomości na podstawie art. 2a ust. 4, albowiem stan faktyczny sprawy uniemożliwiał nabycie skarżącym nieruchomości bez uprzedniej zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, w związku z czym nie ma do niego zastosowania regulacja zawarta w art. 2a ust. 2 u.k.u.r. w zakresie ograniczenia łącznej powierzchni nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy, a jedynie ograniczenie wynikające z art. 2a ust. 4 u.k.u.r. zgodnie z którym w wyniku nabycia nieruchomości nie może dojść do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych; 4. naruszenie art. 2a ust. 4 pkt poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowa regulacja adresowana jest wyłącznie do osób fizycznych dopiero zamierzających utworzyć gospodarstwo rodzinne, a nie podmiotów, które chcą powiększyć swoje gospodarstwo rolne ; 5. pominięcie przez organ istotnego faktu, iż celem nabycia przez skarżących nieruchomości objętej wnioskiem jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zgodnie ze stanem faktycznym albowiem skarżący w rzeczywistości posiadają przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy dzierżawy i de facto wchodzi ona do gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżących, a nadto zamiarem skarżących jest doprowadzenie do połączenia (scalenia) w jedno gospodarstwo nieruchomości, które kiedyś stanowiły całość; 6. naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie prymatu własności prywatnej, ograniczanej jedynie ustawą oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skarżących w zakresie, w jakim ograniczono ich swobodę dysponowania nieruchomościami oraz w zakresie ograniczenia powierzchni nieruchomości rolnych mogących wchodzić w skład gospodarstwa rodzinnego; 7. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego decyzji, a w szczególności brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 - tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - tj.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić w zakresie uzasadniającym uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2017.2196 - t.j), w tym art. 5, który w ust.1 wprowadza definicję gospodarstwa rodzinnego. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: 1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz 2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Sposób zredagowania omawianego przepisu sprawia, że obydwie wyżej wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie. W aktach kontrolowanej sprawy znajduje się pismo pełnomocnika skarżących z dnia 23 maja 2018 r., w którym wskazał, że od 8 lat prowadzą oni gospodarstwo rolne położone w miejscowości [...] i [...] o łącznej powierzchni ok. 675 ha. Do pisma tego zostało załączone m.in. oświadczenie o posiadanych użytkach rolnych o powierzchni ok. 1 000 ha. Powyższe niejasności pozostają bez znaczenia dla sprawy, bowiem każda z wymienionych powierzchni prowadzonego przez skarżących gospodarstwa rolnego przekracza 300 ha, co sprawia że odpada jedna z dwóch przesłanek do uznania go za gospodarstwo rodzinne. Na uwagę zasługuje, że gospodarstwo rolne o powierzchni co najmniej 675 ha nigdy nie było uważane za gospodarstwo rodzinne. Śledząc historię przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, należy zauważyć, że już w projekcie tej ustawy łączna powierzchnia użytków rolnych była wskazana jako "nie większa niż 500 ha". Ostatecznie, po rozpatrzeniu stanowiska Senatu, powierzchnia ta została ustalona jako 300 ha i w tej postaci obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2003 r. (tekst pierwotny Dz.U.2003.64.592). Wobec powyższego, należy zgodzić się ze skarżącymi, że organ niewłaściwie procedował na podstawie art. 2a ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, który dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy nabywca prowadzi gospodarstwo rodzinne. Przepis ten wprowadza ograniczenie, polegające na tym, że powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych. Wobec niewłaściwego zakwalifikowania gospodarstwa skarżących, zostali oni objęci powyższym ograniczeniem. Przepisy wprowadzające ograniczenia należy stosować ściśle. Jeżeli w art. 2a ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wprowadzono ograniczenie dotyczące expressis verbis gospodarstwa rodzinnego, które autonomicznie zdefiniowano w tej ustawie, to nie można rozciągać tego ograniczenia na gospodarstwa, które nie odpowiadają tej definicji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że gdyby zamierzał objąć omawianym ograniczeniem gospodarstwa większe niż 300 ha to dałby temu normatywny wyraz. Nie można zaakceptować działania organu, który odmawiając zgody na zakup nieruchomości, oparł się na domniemaniu, że ograniczenie wprowadzone przez art. 2a ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, dotyczy także gospodarstw niespełniających definicji gospodarstwa rodzinnego zawartej w art.5 omawianej ustawy. W ocenie Sądu, organ wykroczył poza swoje kompetencje, dysponując materią, leżącą w gestii ustawodawcy. Z tych przyczyn należało uchylić decyzje organów obydwóch instancji. Już tylko dodatkowo, należy wskazać, że art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza zasadę informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Stosowanie tej zasady powinno sprzyjać zarówno prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8), jak i realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7). Organ administracji jest zobowiązany do informowania stron zarówno o przepisach prawa dotyczących postępowania, jak i o przepisach prawa materialnego dotyczących rozpatrywanej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że realizacja tego obowiązku polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01, LEX nr 50158). Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W kontrolowanej sprawie organ nie wywiązał się z wyżej wskazanych obowiązków mimo że skarżący przez większą część postępowania przed organem I instancji działali bez profesjonalnej pomocy prawnej. W przedstawionych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).