II SA/Bk 100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zapisów w ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2017 roku numer [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK w B.) decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], zmieniającej zapisy w ewidencji gruntów obrębu W. gmina Z. odnośnie działek nr [...] oraz pozostawiającej działki o nr [...] wg stanu modernizacji operatu ewidencji gruntów z 2017 r. z zamieszczeniem informacji, że granice pomiędzy działkami [...] oraz pomiędzy działkami nr [...], są sporne. Decyzja PWINGiK w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Zarządzeniem Starosty Z. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], wszczęte zostało postępowanie w sprawie modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu W. gmina Z.. Celem tej modernizacji było podniesienie dokładności osnowy geodezyjnej, obliczenie na nowo współrzędnych punktów granicznych, oraz powierzchni wszystkich działek w obrębie. W przypadku zaistnienia dużych rozbieżności pomiędzy nowo obliczonymi powierzchniami działek a ich dotychczasowym zapisem w rejestrze gruntów, oraz niespójności danych geodezyjnych z granicami na gruncie, wykonawca prac modernizacyjnych miał zastosować przepisy § 37-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) regulujące sposób przeprowadzenia ustalenia granic działek. Projekt operatu opisowo - kartograficznego z przeprowadzonej modernizacji został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych w siedzibie Starostwa Powiatowego w Z. w dniach od [...] listopada 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. Uwagi odnośnie nowych zapisów dotyczących działek o numerach [...] wniósł J. M. Po zapoznaniu się z zarzutami, Starosta Z. ustalił, że zarzuty skarżącego w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] są zasadne, natomiast nie są zasadne w stosunku do działek nr [...]. Wobec powyższego, na podstawie art. 61 k.p.a. organ zawiadomił J. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia zarzutów dotyczących modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu W. odnośnie działek o nr [...]. Po przeprowadzeniu tego postępowania, na mocy art. 22 ust. 1 i art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629; dalej: ustawa), wydał w dniu [...] marca 2017 r. decyzję, nr [...], w której: 1) uznał za zasadne zarzuty odnośnie działek nr [...] oraz [...] i przekazał dokumentację z modernizacji operatu ewidencji gruntów odnośnie tych działek do poprawy dla Przedsiębiorstwa Usług G. s.c. z siedzibą w Ł.; 2) odrzucił zarzuty odnośnie działek nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M., żądając pozostawienia niezmienionej powierzchni ewidencyjnej działek nr [...]. PWINGiK w B. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2 i przekazał sprawę w zakresie tego punktu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że zarzuty zgłoszone przez skarżącego organ I instancji, zgodnie z art. 24a ust. 12 ustawy, prawidłowo zakwalifikował jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, przeprowadzając w tym przypadku postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją. Dalej organ ten wyjaśnił, że przeprowadzając postępowanie w trybie art. 24a ust. 12 ustawy niezbędne jest zgromadzenie materiału dowodowego i dokonanie jego oceny. W tej omawianej sprawie obowiązkiem organu ewidencyjnego jest dołączenie dokumentacji nowego pomiaru z 1959 r. z pomiaru granic działek nr [...] od strony gruntów PKP, albowiem dołączono tylko dokumentację od strony szosy oraz z obliczeń współrzędnych punktów granicznych zawierających archiwalne dane z 1959 r. Brak tych dokumentów spowodował, że skarżący nie posiadał dostatecznej wiedzy, jaka dokumentacja geodezyjna była podstawą do obliczenia powierzchni ww. działek oraz jaki przebieg granic uwzględniono w tych obliczeniach. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Starosta Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24a ust. 10 ustawy: 1) Zmienił zapisy w operacie ewidencji gruntów obrębu W. odnośnie: - działki nr [...] w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej powierzchni 0,3008 ha obliczonej w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów z 2017 r. wpisano powierzchnię działki nr [...] - 0,3139 ha, - działki nr [...] w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej powierzchni 0,4731 ha obliczonej w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów z 2017 r. wpisano powierzchnię działki nr [...] - 0,4615 ha, - działki nr [...] w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej powierzchni 4,1980 ha obliczonej w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów z 2017 r. wpisano powierzchnię działki nr [...] - 4,1863 ha, - działki nr [...] w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej powierzchni 1,7593 ha obliczonej w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów z 2017 r. wpisano powierzchnię działki nr [...] - 1,7667 ha zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych sporządzonymi w dniu [...].09.2017 r. przez geodetę uprawnionego J. N. z firmy Przedsiębiorstwo Usług G. z siedzibą w Ł., 2) Wprowadził powyższą zmianę w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu W., 3) Pozostawił działki nr [...] według stanu z modernizacji operatu ewidencji gruntów z 2017 r., to jest: - działka nr [...] o powierzchni 1,4511 ha, działka nr [...] o powierzchni 1,8604 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,9970 ha, z zamieszczeniem informacji, że granice pomiędzy działkami nr [...] oraz pomiędzy działkami nr [...] są sporne. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w związku z uchyleniem decyzji z dnia [...] marca 2017 r., przekazano sprawę odnośnie wszystkich działek, tj. nr [...], do poprawy przez wykonawcę modernizacji, czyli Przedsiębiorstwo Usług G. z siedzibą w Ł. Wykonawca tych prac ponownie przeanalizował istniejące dokumenty i stwierdził, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieją dokumenty dotyczące danych granicy pomiędzy działkami nr [...], lecz ze względu na rozbieżności w powierzchni wynikającej z obliczeń i wykazanej dotychczas w ewidencji gruntów, podjęto próbę ustalenia granicy pomiędzy tymi działkami na gruncie. Granica okazała się jednak sporna. Natomiast granicę pomiędzy działkami nr [...] przyjęto z dokumentów archiwalnych. Działki nr [...] użytkowane są przez J. M. jako jedna nieruchomość. W zasobie istnieją dokumenty archiwalne dotyczące działki nr [...], które znacznie odbiegają od zobrazowań na ortofotomapie. Podjęto więc próbę ustalenia granic na gruncie. J. M. wskazał granicę pomiędzy działkami nr [...] po miedzy, natomiast właściciel działki nr [...] nie stawił się. Granicę wskazaną przez J. M., zgodną z ostatnim spokojnym stanem posiadania przyjęto do obliczeń przy modernizacji ewidencji gruntów. Natomiast granicę pomiędzy działkami nr [...] właściciele wskazywali w różnych miejscach, odnotowano więc, że granica jest sporna i poinformowano właścicieli działek o prawie przeprowadzenia czynności rozgraniczenia działek celem zażegnania sporu. Granicę pomiędzy tymi działkami przyjęto z dotychczasowej ewidencji gruntów. Dalej organ wyjaśnił, że po przeanalizowaniu dokumentów archiwalnych dotyczących działki nr [...] stwierdzono, że nie wszystkie dane są jednoznaczne i należy ustalić na gruncie granicę pomiędzy działkami nr [...]. W tym celu wezwano właścicieli działek na grunt, którzy zgodnie wskazali granicę i obliczono powierzchnie działek nr [...]. Podobnie z działką nr [...] - ze względu na to, że nie wszystkie dane geodezyjne można ustalić z dokumentów archiwalnych, wezwano właścicieli działek nr [...] na grunt (właściciel działki nr [...] nie stawił się), ostatecznie przyjęto więc granicę ostatniego spokojnego stanu posiadania i obliczono powierzchnie tych działek. Na koniec organ wyjaśnił, że w ramach art. 10 k.p.a., J. M. przybył do urzędu dwukrotnie i zarzucił, że na szkicu granicznym nr 5 (dotyczącym działek nr [...] nie ma danych granic oznaczonych kolorem czarnym z "nowego pomiaru". Jak się jednak okazało, na szkicu tym nie podkolorowano kolorem czarnym granic z tego pomiaru - są one natomiast widoczne w kolorze szarym, zaś dane - współrzędne i miary są napisane kolorem czarnym. J. M. zgłosił również, że według niego na szkicu nr 1 granica pomiędzy działkami nr [...] oznaczona jako sporna powinna przebiegać po miedzy. Jednak, w ocenie organu, ze względu na to, że właściciele nie potrafili jednoznacznie wskazać granicy na gruncie i zaistniał spór, przyjęto do obliczeń granicę dotychczas wykazaną w ewidencji gruntów. Odnośnie granic pozostałych działek organ wyjaśnił, że właściciel działki nr [...] zapoznał się z dokumentami i nie wniósł uwag, zaś właściciel działki nr [...] stwierdził, że nie wyraża zgody na zmianę powierzchni swojej działki. Ze względu więc na to, że nie wszystkie dane archiwalne były jednoznaczne, ustalono granicę na gruncie według ostatniego stanu posiadania. Następstwem tego jest również zmiana powierzchni działek. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli W. G. i J. M.. Po rozpoznaniu obu odwołań, PWINGiK w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych w okresie od [...] czerwca do [...] września 2017 r., przez Przedsiębiorstwo Usług G. s.c. prac geodezyjnych związanych z ponownym ustaleniem granic działek o nr [...], powstał operat aktualizacyjny pn. "Ustalenie granic p. J. M.", który to został w dniu [...] listopada 2017 r. zaewidencjonowany w powiatowym zasobie geodezyjnym pod numerem [...]. Efektem przeprowadzonej modernizacji ewidencji było m.in. określenie nowych powierzchni działek należących do J. M. i W. G. Natomiast zarzuty zgłoszone przez J. M., organ I instancji, zgodnie z przepisami art. 24a ust. 12 P.g.ik., zakwalifikował jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, przeprowadzając w tym przypadku postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją. Dalej organ wyjaśnił, że jak wynika z dokumentacji, w dniu [...] lipca 2017 r. Przedsiębiorstwo Usług G. s.c." przeprowadziło, w trybie przepisów § 37-39 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czynności terenowe związane z ustaleniem granic pomiędzy działkami o numerach: [...] oraz [...]. W czynnościach tych wziął udział J. M. oraz właściciele pozostałych działek, których granice podlegały ustaleniu. Współrzędne punktów granicznych działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...] oraz [...], obliczono na podstawie danych archiwalnych z operatu "Nowy Pomiar" (zaewidencjonowanego pod nr [...]) oraz operatu ze wznowienia punktów granicznych gruntów PKP (zaewidencjonowanego pod numerem [...]). Po określeniu powierzchni działek na podstawie ww. obliczeń stwierdzono znaczne rozbieżności w stosunku do powierzchni działek wykazanych dotychczas w ewidencji gruntów. Właściciel działki nr [...] - J. M. oraz współwłaściciel działki nr [...] – H. N., nie wskazali zgodnego przebiegu przedmiotowej granicy. Oświadczyli, iż granica jest sporna i odmówili podpisu w protokole ustalenia granic. W zaistniałej sytuacji granicę pozostawiono wg stanu z modernizacji ewidencji gruntów (określoną na podstawie danych archiwalnych) oraz zgodnie z oświadczeniem zainteresowanych, oznaczono ją jako sporną. Działki o nr [...] stanowią jedną nieruchomość. Właściciel obydwu działek, J. M., nie wskazał w terenie granicy pomiędzy wspomnianymi działkami oraz odmówił podpisu w protokole ustalenia granic. Wobec powyższego, oraz faktu, iż w terenie nie można było stwierdzić ostatniego spokojnego stanu posiadania, granica została ustalona na podstawie danych archiwalnych (operat "Nowy Pomiar" [...]) i odpowiada granicy przyjętej podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W celu określenia granicy pomiędzy działkami o numerach [...] organ wyjaśnił, że na podstawie operatu "Pomiar do celów uwłaszczenia" nr ewidencyjny [...], obliczono współrzędne punktu granicznego od strony drogi (punkt nr 61-1067). Wobec braku w zasobie geodezyjnym danych do obliczenia współrzędnych punktu granicznego od strony cieku wodnego (nr [...]), dokonano w terenie czynności ustalenia granic pomiędzy ww. działkami. W. G., właściciel działki o numerze [...], pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się na gruncie. Granicę przyjęto więc na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, co skutkowało zmianą powierzchni ww. działek w odniesieniu do danych z modernizacji ewidencji gruntów z 2016 r. Działka o nr [...] otrzymała powierzchnię 4,1863 ha, natomiast działka o numerze [...] - 1,7667 ha. Natomiast, zdaniem organu, granica działki ewidencyjnej o numerze [...] została określona zgodnie z danymi zawartymi w operacie nr [...] "Nowy Pomiar". Po obliczeniu, na podstawie operatu "D.." tom 2 z 1962 r., pozostałych współrzędnych punktów granicznych wyznaczających działki o numerach [...], i zestawieniu tych danych z danymi uwidocznionymi na ortofotomapie, zaobserwowano znaczące rozbieżności pomiędzy danymi z obliczeń a faktycznym użytkowaniem. W związku z powyższym wykonawca prac podjął czynności ustalenia granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi o numerach [...] oraz [...]. Właściciel działki nr [...] D. K., pomimo prawidłowego zawiadomienia, nie stawił się na gruncie. Granicę pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] przyjęto zgodnie z ostatnim stanem spokojnego posiadania i jest ona tożsama z danymi przyjętymi podczas modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków z 2016 r. Natomiast do czynności ustalenia granic pomiędzy działkami o numerach [...] stawił się J. M. - właściciel działki [...] i J. G.– właściciel działki [...]. Obydwaj właściciele oświadczyli, że wspomniana granica jest sporna i wskazali zupełnie różne jej przebiegi w terenie. Wobec braku możliwości ustalenia ostatniego spokojnego stanu posiadania, wykonawca określił granicę - zgodnie z § 39 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - po przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, z uwzględnieniem powierzchni ww. działek dotychczas ujawnionych w ewidencji gruntów. Granica ta jest zgodna z granicą przyjętą w operacie modernizacji gruntów z 2016 r. Jednocześnie oznaczono wspomnianą granicę jak sporną. Z kolei, współrzędne punktów granicznych, stanowiących granicę pomiędzy działkami ewidencyjnymi o numerach [...], obliczono na podstawie danych z operatów "Nowy Pomiar" (nr ewidencyjny [...]) oraz "Pomiar dla celów uwłaszczenia" (nr ewidencyjny [...]). Po wykonaniu obliczeń na podstawie ww. operatów, stwierdzono różnicę we współrzędnych punktów [...] rzędu ok. 1 metra. Wobec tego faktu oraz uwzględniając, że nowo obliczone granice odbiegały od faktycznego użytkowania na gruncie, wykonawca prac dokonał czynności ustalenia granic. Na gruncie stawili się D. K. - właściciel działki nr [...] oraz J. M. - właściciel działki nr [...]. Ww. zgodnie wskazali granicę określając ją w taki sposób, że: od strony zachodniej punktem granicznym jest słupek betonowy (nr [...]). Od wspomnianego punktu granica biegnie w kierunku wschodnim po miedzy do punktu [...]. Wykonawca dokonał pomiaru ustalonej granicy oraz sporządził wykazy zmian danych ewidencyjnych dla przedmiotowych działek. Skutkiem powyższego działka ewidencyjna o nr [...] otrzymała powierzchnię 0,3139 ha, a działka nr [...] - 0,4615 ha. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł J. M., w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 31 pkt 2 (ustawy) - w przypadku granicy pomiędzy działkami [...] oraz [...] nie wzięto pod uwagę istnienia miedzy pomiędzy tymi działkami, - § 35, § 36 oraz § 37 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów - nie dołączono do akt postępowania wszystkich niezbędnych map, - art. 9 k.p.a. - w toku składania zastrzeżeń do operatu opisowo- kartograficznego pracownik Starostwa Powiatowego w Z. poinformował skarżącego, iż różnice powierzchni działek nie są istotne, znaczenie ma jedynie fakt iż powierzchnia ogólna gospodarstwa nie uległa zmianie, - art. 39 ust. 1-3 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez zaniechanie ustalenia przebiegu granic działek [...] w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania, niezbadanie znaków i śladów granicznych, nieprzeprowadzenie pełnej analizy wszystkich dostępnych i zgromadzonych dokumentów, w tym oświadczeń wszystkich zainteresowanych osób oraz świadków, - art. 6 - 8; art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, nieuwzględnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, - art. 35 § 1, § 2 oraz § 3 (k.p.a.) - postępowanie prowadzone było bardzo opieszale, - art. 21 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - podkreślić należy, że granice są danymi ewidencyjnymi, których pochodną jest określenie zasięgu prawa własności nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania i wyjaśnił, że PWINGiK w B. w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. zwrócił uwagę, iż granice działek o nr [...] zostały wykreślone na podstawie nowego pomiaru z 1959 r. wykonanego przez W. Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze Wydział Produkcyjny w B. Dokumentacja ta nie została dołączona do materiału dowodowego. Ponadto skarżący nie wskazałem granicy pomiędzy tymi działkami, gdyż żaden z geodetów tego nie chciał. Odnośnie granic pomiędzy działkami [...] skarżący wyjaśnił, że nie podjęto żadnej próby ustalenia ich granic w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania, a uzasadnienie decyzji nie zawiera argumentów przekonujących z jakich powodów do tego nie doszło. Wielokrotnie wskazywana była miedza pomiędzy tymi działkami, która istnieje nieprzerwanie od ok. 1960 r. i która uwidoczniona jest również na szkicach granicznych z dnia [...] lipca 2017 r. Pomimo tego organ wskazuje błędnie, iż nie można określić spokojnego stanu posiadania i wskazuje granicę sporną według dokumentów archiwalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r. podtrzymał dotychczasowe zarzuty skargi i wyjaśnił, że skarżący złożył skargę na decyzję skarżonego organu, zarzucając organowi przede wszystkim naruszenie przepisów Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w ten sposób, że organ nie zastosował przepisów § 37-39 tego rozporządzenia i nie wyznaczył granicy działek [...], [...] według stanu spokojnego posiadania i widocznych granic na gruncie, natomiast przyjął zasadę zgodności powierzchni działek obu stron postępowania, nie wspominając przy tym, że w przypadku skarżącego zgodność powierzchni obejmuje wszystkie działki skarżącego, a nie jedynie działkę, której przebieg granicy jest kwestionowany. Dalej zarzucono, że rozstrzygnięcie nie znajduje podstawy prawnej i jest niezgodne z powołanymi przez organ przepisami. Powołany przez organ przepis § 37 znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ w uzasadnieniu nie powołuje się na brak dokumentacji ewidencyjnej lub jej niewiarygodność, a na sporność przebiegu granicy oraz wielkość powierzchni działek skarżącego oraz właściciela sąsiadującej działki (działki [...]). Istotnym jest przy tym, że sporność działki dotyczy przebiegu jej granicy sugerowanej przez organ, a nie granicy istniejącej w terenie. Dalej podniesiono, że bez odrębnej analizy stanu faktycznego ani prawnego, organ stwierdził, że granicę tych działek ustalono jako sporną i że brak było możliwości ustalonego spokojnego stanu posiadania. Z tych względów ustalono przebieg granicy według dostępnych dokumentów (nie wskazano jakich) i według powierzchni obu działek (po zsumowaniu wszystkich działek skarżącego położonych w różnych częściach miejscowości, oddalonych od siebie i nie sąsiadujących). Stwierdzono na koniec, że granica jest zgodna z granicą określoną na mapie modernizacyjnej z roku 2016 r. (jest to modernizacja zakwestionowana przez stronę skarżącą, po uwzględnieniu której zarzutów organ nakazał przeprowadzenie kolejnej modernizacji, która jest przedmiotem wyjaśnień w niniejszej sprawie). Zdaniem strony skarżącej, takie ustalenia decyzji, podtrzymanej kolejno przez organ, nie znajdują zastosowania w powołanych przepisach i stoją w sprzeczności z celem regulacji rozporządzenia. Starostwa Z. nie wskazał, wbrew przepisom k.p.a., na jakiej podstawie prawnej dokonał takiego rozstrzygnięcia. Powołane ogólnie przepisy wskazują natomiast, że w sytuacji, gdy granica w terenie jest sporna stosowana jest procedura określona w § 39 ww. rozporządzenia. Ewidentnie zatem celem tego przepisu jest stosowanie granic istniejących i niespornych w terenie, niż dopasowywanie zastanych granic do zapisów istniejących w zasobach geodezji. Jest to przepis, którego celem jest uniknięcie wprowadzania sporów sąsiedzkich, które powstaną w sytuacji wprowadzenia nowych granic działek w miejsce granic istniejących w zastanych niespornych stosunkach sąsiedzkich. Natomiast działanie organu w niniejszej sprawie jest w zasadzie odwrotne, niż nakazuje przepis i jego ratio legis. Dalej skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie organ nie wskazał, jakie dokumenty stanowiły podstawę do ustalania przebiegu granicy, natomiast zdecydowanie w żadnym z powołanych przepisów powierzchnia ogólna działek nie jest przesłanką do ustalenia przebiegu granicy. Wręcz przeciwnie, przepis nakłada obowiązek wyznaczenia granicy z uwzględnieniem widocznych na terenie śladów znaków granicznych, których w niniejszej sprawie w ogóle nie uwzględnił i nie wyjaśnił w żadnym z punktów, dlaczego istnienie widocznych w terenie granic jest na każdym etapie postępowania pomijane. Skarżący wielokrotnie wskazywał na rozgraniczającą działki miedzę, która zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jest uwzględniana jako dowód granicy na gruncie. Organ nie tylko nie wykazał, że takiej granicy nie ma, to jeszcze nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego miedza nie jest uwzględniana dla rozstrzygnięcia niniejszego stanu faktycznego. W ogóle temat naturalnych granic i miedzy oraz ewidentnie innego stanu sąsiadujących gruntów, pokazujących wyraźnie gdzie przebiega granica jest pomijany przez organ, pomimo, że jak wskazują załączone na rozprawie zdjęcia, takie granice są widoczne gołym okiem. Treść decyzji wskazuje, że nadrzędnym celem organu było dopasowanie granic na gruncie do zapisów wykonanych podczas modernizacji w 2016 r. (zakwestionowanej skutecznie przez stronę, która nie została zatwierdzona), naruszając w ten sposób przepisy oraz rzeczywisty stan istniejący na gruncie. Jednocześnie paradoksalnym jest, że podstawą do ustalenia przebiegu granicy jest wynik modernizacji z 2016 r., który został skutecznie zakwestionowany przez skarżącego, wskutek którego dokonano kolejnej modernizacji, nieróżniącej się od poprzedniej i której dotyczy postępowanie. Modernizacja z 2016 r. nie została zatwierdzona, natomiast jest podstawą do ustaleń organu przez niniejszy organ, wbrew granicom istniejącymi w terenie. Dalej strona skarżąca podniosła, że organ pominął fakt, iż sąsiedzi kwestionują granice w kształcie wskazanym przez organy, a nie te istniejące na gruncie. Granice wskazane przez organy nie pokrywają się bowiem z tymi, które przez lata były respektowane przez sąsiadów działek o numerach [...] i w zakresie granic wskazanych na gruncie istnieje możliwość potwierdzenia jej przebiegu przez właścicieli sąsiednich działek na podstawie uzgodnienia (art. 39 ust. 1 rozporządzenia). W ocenie strony skarżącej organ powiększył jedną z działek skarżącego kosztem sporego odcinka gruntu działki sąsiada, który uprawia swój grunt według stanu spokojnego posiadania od kilkudziesięciu lat. Wskutek decyzji powstanie więc spór sąsiedzki, który zostanie prawdopodobnie przegrany wskutek podniesienia zarzutu zasiedzenia przez sąsiada. Tak naprawdę więc celem działania organu jest zamaskowanie zmiany na gruncie wprowadzonej na korzyść działki o numerze [...] należącej do dużego miejscowego Z. przedsiębiorcy H. Ż. Wskutek wydzielenia przez geodetę działki [...], działki skarżącego nr [...] zostały pomniejszone o kilkadziesiąt arów. Zaś działka nr [...] granicząca z działkami [...] skarżącego od strony północnej i której granica jest przez strony w niniejszej sprawie kwestionowana, nigdy nie została zmierzona. Również nie dokonano pomiaru działki mocno okrojonej [...], pomimo że jej wielkość jest rzekomo podstawą do ustalenia jej granicy. Ponadto, pomimo, że granica którą aktualnie wyznaczył organ nie jest zgodna ze stanem posiadania ( w załączeniu dokumentacja zdjęciowa przedstawiająca miedzę od działki [...]), również w niniejszej sprawie kwestia ta dla organu nie miała żadnego znaczenia. Zdaniem strony skarżącej ze zdjęć z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Głównego Geodety Kraju z 2004 r. i 2010 r. wynika, jaki jest spokojny stan posiadania działek [...], jak również, że działka [...] została znacznie powiększona kosztem działek leżących wzdłuż torowiska, w tym działki [...]. Tak więc stan spokojnego posiadania, jak i granice działek są widoczne zarówno w dokumentacji wykonanej na gruncie, jak i z lotu ptaka wiele lat wcześniej. W ocenie skarżącego, każdy z kolejnych organów pominął polecenie PWINGiK w B. zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2017 r., że w omawianej sprawie obowiązkiem organu jest dołączenie dokumentacji nowego pomiaru z 1959 r. granic działek nr [...] od strony gruntów PKP. Kwestia ta zaś jest ważna, gdyż organ nie przedstawił, na podstawie dokładnie których dokumentów określono powierzchnie działki. Wskazanie "Nowy pomiar" nie jest wyjaśnianiem, czy dołączony dokument jest dokumentem z 1959 r. oraz czy zawiera dokumentację od strony gruntów PKP (i m.in. od wyżej wspomnianej działki [...]). W ten sposób organ nie tylko niekonsekwentnie przemilczał tym razem pominięcie uwzględnienia ww. dokumentu przez Starostę Z., lecz również sam nie zastosował się do własnego stanowiska, które było wiążące w tej sprawie (sprawozdanie techniczne G. wskazuje na brak tego dokumentu). Nie zastosowanie się do zaleceń organu nadrzędnego w zakresie uzupełnienia postępowania dowodowego stanowi natomiast naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co organ skarżący całkowicie pominął i co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji Starosty Z., na podstawie nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i zaniechanie tej czynności jest kolejnym zarzutem wobec skarżonej decyzji. Na koniec skarżący wniósł o uwzględnienie w ustaleniach pomiaru działki [...] celem ustalenia przebiegu granic działek, gdyż to właśnie błędne wyznaczenie granicy tej działki ma wpływ na wielkość działki [...], a nie inne granice z działkami wskazanymi przez organ ([...]). Organ nie wskazał, na jakiej podstawie ustalił inną niż powyżej wskazana granica i powierzchnia działki [...], a ogólne stwierdzenie "dokumentacja archiwalna" nie jest uzasadnieniem w tej sprawie, tym bardziej, że jak wskazano w ww. decyzji z [...] maja 2017 r., powierzchnia działek wg dokumentów archiwalnych to dla działki nr [...]: 1,560 ha, natomiast dla działki nr [...] to 1,778 ha i organ nie wskazał, który dokładnie dokument i na jakiej podstawie wprowadził zmiany w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja PWINGiK w B. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], zmieniającą zapisy w ewidencji gruntów obrębu W. gmina Z., odnośnie działek nr [...] oraz pozostawiającą działki o nr [...] wg stanu modernizacji operatu ewidencji gruntów z 2017 r. z zamieszczeniem informacji, że granice pomiędzy działkami [...] oraz pomiędzy działkami nr [...], są sporne. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101; dalej: ustawa) oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 1034; dalej: rozporządzenie). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 24a ust. 10 i 12 oraz at. 31 ust. 2 ustawy, a także § 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. Na samym początku zauważenia wymaga, że jak wskazał Starosta w decyzji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], J. M. najpierw złożył zarzuty do projektu operatu opisowo – kartograficznego w okresie jego wyłożenia, które zostały przez organ skarżącemu wyjaśnione w czterech pismach z dnia [...] grudnia 2016 r. Następnie informacja o modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu W. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia 10 stycznia 2017 r., poz. 192, natomiast skarżący w dniu [...] stycznia 2017 r. złożył kolejne zarzuty, które zostały potraktowane przez organ jako zarzuty z art. 24a ust. 9 ustawy i rozpoznane w trybie art. 24a ust. 10 ustawy. Nieprawdą jest zatem, jak wskazał organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], że organ I instancji rozpoznał zarzuty skarżącego w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. na podstawie art. 24a ust. 12 ustawy. Podkreślenia też wymaga, że ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji dalej prowadził sprawę na gruncie zarzutów podniesionych przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2017 r. w trybie określonym w art. 24a ust. 10 ustawy, czemu dał wyraz w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. I znowu organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od tej decyzji, nie uzasadniając swego stanowiska, wskazał, że organ I instancji rozpoznał sprawę w trybie art. 24a ust. 12 ustawy. Zdaniem Sądu działanie organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Różnica pomiędzy oboma postępowaniami sprowadza się do tego, że zgodnie z art. 24a ust. 11 ustawy, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Natomiast zgodnie z art. 24a ust. 12 ustawy, zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W tym zaś ostatnim przypadku, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 237/18, nanoszone na wniosek zmiany w ewidencji muszą być udokumentowane i nowopowstałe w stosunku do obecnych danych ewidencyjnych. W niniejszej sprawie skarżącemu chodzi jednakże nie o wprowadzenie jakichś nowych zmian na podstawie przedkładanych przez niego nowych dokumentów, tylko nie zgadza się on z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków ujawnionymi w operacie opisowo-kartograficznym. Zarzuty do tych danych zostały złożone przez skarżącego z zachowaniem terminu z art. 24a ust. 9 ustawy, a zatem postępowanie nie wyszło poza ramy określone w ust. 11 tego przepisu. Powyższe jest o tyle ważne, że ten tryb postępowania determinował dalszy jego przebieg. Organ I instancji stwierdził, że pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. przekazał firmie G. Ł. sprawę odnośnie wszystkich działek skarżącego do poprawy. Dalej zauważył on, że z istniejących dokumentów dotyczących granic działek skarżącego wynika, że są rozbieżności pomiędzy powierzchniami tych działek wynikającymi z obliczeń i wykazanymi dotychczas w ewidencji gruntów, a zatem podjęto próbę ustalenia granic tych działek na gruncie. Z kolei organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. stwierdził z jednej strony, że zaskarżona decyzja Starosty Z. została wydana w oparciu o operat aktualizacyjny "Ustalenie granic p. J. M." (chodzi o operat z dnia [...] września 2017 r.), ale jednocześnie wskazał też w przypadku granic kilku działek skarżącego, że są one zgodne z granicami przyjętymi w operacie modernizacji gruntów z 2016 r. (chodzi o operat "Modernizacja istniejącej ewidencji gruntów i budynków 8 obrębów z gminy Z. z dnia [...] grudnia 2016 r.). Zauważenia więc od razu wymaga, że skoro Starosta Z. w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. oraz organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. zgodnie uznali, że zasadne są zarzuty skarżącego odnośnie ustalenia granic jego działek w operacie z modernizacji z [...] grudnia 2016 r., i skoro zgodnie z art. 24a ust. 11 ustawy, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące, to powołując się w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. na operat z dnia [...] grudnia 2016 r., organ odwoławczy winien co najmniej wskazać, które z danych tam ustalonych są prawidłowe i które są wiążące. Tymczasem organ ten potraktował oba operaty, ten z dnia [...] grudnia 2016 r., jak i ten z dnia [...] września 2017 r., jako prawidłowe, zapominając, że już wcześniej zakwestionowano prawidłowość operatu z dnia [...] grudnia 2016 r. Trafnie zatem kwestię tę zarzuca strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r. (k. 42 i 44 akt sądowych). Zdaniem Sądu zasadny jest także zarzut strony skarżącej, że organy nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego w sprawie. Przyjęły one, zgodnie z zapisami z protokołów oględzin, że skarżący i właściciele działek sąsiadujących z działkami skarżącego, zgłaszali podczas tych oględzin spory odnośnie przebiegu granic na gruncie, gdy tymczasem, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, nie zgadzali się oni na przebieg nowych granic wyznaczonych w przedmiotowych operatach, a nie na przebieg granic działek na gruncie. Na okoliczność swego stanowiska skarżący wskazał w skardze, że nawet geodeta naniósł na mapę istniejącą od wielu lat miedzę, która wskazuje na ostatni zgodny stan posiadania. Stanowisko te skarżący zaprezentował także już podczas zapoznawania się z materiałem dowodowym w dniu 29 listopada 2017 r. – k. 149 akt adm. Zdaniem Sądu, rację ma skarżący. Z materiału zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, że G. na sporządzonych szkicach granicznych wyraźnie zaznaczył przebieg miedzy pomiędzy działkami o nr 41 i 44 – k. 100 i 98 akt adm. oraz nr [...] i [...] – k. 90 akt adm. Ponadto miedze te są widoczne na dołączonych przez skarżącego zdjęciach – k. 47-79 akt sądowych. Powyższa zaś kwestia ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie bowiem z § 39 ust.1 rozporządzenia, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Od prawidłowego zatem ustalenia, czy przedmiotowe granice są sporne na gruncie, czy też niesporne, zależeć będzie sposób ostatecznego ustalenia przebiegu granic. Zdaniem Sądu zasadne jest także stanowisko strony skarżącej, iż oba organy, a w szczególności organ odwoławczy, posługują się różnymi operatami z różnych lat o nazwach: Nowy Pomiar, Darowizna-GRN L., Pomiar dla celów uwłaszczenia, Ustalenie granic p. J. M., nie precyzując które dane i dlaczego są z nich uwzględniane i co ważniejsze, nie dołączając tych operatów. Nie wiadomo zatem, czy w ogóle wykorzystano dokumentację Nowego Pomiaru z 1959 r. z pomiaru granic działek nr [...] od strony gruntów PKP, a w sprawie, zdaniem skarżącego, problem jest nie pomiędzy granicami działek [...] tylko pomiędzy granicami tych działek z działką o nr [...], znajdującą się po stronie północnej. W ocenie Sądu, organy muszą przede wszystkim uzasadnić, dlaczego do modernizacji nie objęto obszaru działki o nr [...], której granice są sporne i mogą być nieprawidłowo ustalone. Być może ma rację skarżący twierdząc, że to błędne wyznaczenie granic tej działki ma wpływ na wielkość i przebieg granic działek skarżącego. Bez wyjaśnienia tej kwestii rzeczywiście można nabrać wrażenia, że rację ma strona skarżąca twierdząc, że celem modernizacji była próba ukrycia, iż przesunięto granice działki nr [...] w kierunku południowym kosztem działek leżących na południu, zaś nowe wyznaczenie granic działek objętych modernizacją (leżących na południe) nic nie zmieni, bo dotychczasowi właściciele będą korzystać z działek o dotychczasowych granicach i będą ewentualnie sprawy sądowe o zasiedzenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.