IV SA/Wa 3433/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2018r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji 15 kurników do ściółkowego chowu drobiu- brojlera kurzego, o łącznej obsadzie 3150 DJP na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...], gmina [...], umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, iż decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r., Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji 15 kurników do ściółkowego chowu drobiu- brojlera kurzego, o łącznej obsadzie 3150 DJP na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. W odwołaniu [...] zarzuciła naruszenie art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wyjaśniło, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką, w rozumieniu powołanego przepisu, uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Interes prawny, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie nie wola czy też subiektywne przekonanie o istnieniu takiego interesu danego podmiotu, lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. W przedmiotowym przypadku przepisami, z których wynikać będzie kto ma interes prawny i jest stroną w danym postępowaniu, będą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, należy wnioskodawca (inwestora), jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma być usytuowana planowana inwestycja oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem, na którym zlokalizowane jest planowane przedsięwzięcie. Do kręgu tych podmiotów, mogą być zaliczeni również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (nie sąsiadujących bezpośrednio z planowaną inwestycją) jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, przy czym strony ustalać należy na zasadach ogólnych, wynikających z art. 28 k.p.a. Zatem uznanie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji (nieruchomości położonych w dalszej odległości) za strony postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że inwestycja oddziałuje na działki, do których mają tytuł prawny, jednakże tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomość. Kolegium wskazało, iż skarżąca jako interes prawny wskazała na posiadanie tytułu własności nieruchomości położonych w miejscowości [...] w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji (współwłasność nieruchomości nr ew. [...], a także art. 140 i 144 k.c. wskazując na oddziaływanie tej inwestycji na jej nieruchomość. Planowana inwestycji jest zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71 t.j.), co oznacza konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla tej inwestycji oraz konieczność uzyskania stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Taka decyzja Wójta Gminy [...] z dnia czerwca 2016r., nr , utrzymana w mocy decyzją tut. Kolegium Odwoławczego z dnia września 2017 r., nr, znajduje się w aktach sprawy. Z ustaleń tej decyzji, wynika, że przeprowadzone w tejże sprawie postępowanie wykazało, iż oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko przyrodnicze oraz nie będzie powodować przekraczania znormalizowanych standardów jakości środowiska na terenach położnych poza granicą terenu wskazanego przez inwestora pod warunkiem zastosowania proponowanych w raporcie i określonych w warunkach decyzji działań ograniczających. Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r., który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie: działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Kolegium stwierdziło, że działka nr ew. [...] nie przylega bezpośrednio do działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Z treści ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, wynika, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko przyrodnicze oraz nie będzie powodować przekraczania znormalizowanych standardów jakości środowiska na terenach położnych poza granicą terenu wskazanego przez inwestora, czyli również na działkę odwołującej. Zdaniem organu planowana inwestycja nie będzie w sposób ponadnormatywny oddziaływała na środowisko i jak również nie będzie aby powodowała przekroczenie obowiązujących norm emisji substancji w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej określającej zakres oddziaływania akustycznego wynika, że planowana inwestycja spełnia normy określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U.2014.112 t.j.). Prowadzi to do wniosku, że działka skarżącej nie znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia. Miejscowość [...] jest typowo rolniczym terenem wiejskim, gdzie grunty rolne wykorzystywane są do produkcji roślinnej, hodowlanej, produkcji mleka a tereny zabudowane stanowią zabudowę zagrodową z budynkami rolniczymi. Taki też charakter zabudowy będzie miała planowana na działkach [...] i [...] (użytki rolne RV i RVI) inwestycja. Działka odwołującej nr ew. [...] stanowi grunt rolny Br-PsV . Przedmiotowa inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości i dalej będzie możliwe jej wykorzystywanie na cele rolnicze, czyli zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Kolegium stwierdziło, że nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze, na który będzie oddziaływać planowane przez Inwestora przedsięwzięcie. Wskazywanie na bliskie sąsiedztwo nieruchomości skarżącej od działek inwestora i przytoczenie art. 140 i 144 k.c., bez jednoczesnego wykazania, że nieruchomość nr ew. [...] leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania skarżącej za stronę postępowania. Konstatacji Kolegium stwierdziło, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie i zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. należało umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i umorzenie postępowania, pomimo że odwołanie zostało wniesione przez osoby mające status stron; 2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c., art. 4 poś, art. 54 ust. 2 lit. d) w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne ustalenie kręgu osób mających interes prawny w sprawie, z pominięciem interesów skarżących; 3. art. 10, 61 § 3, 73, 78, 79 § 1, 81 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron na skutek niedopuszczenia skarżących do udziału w sprawie w charakterze strony; 4. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego z pomięciem istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności zmierzających do ustalenia interesu prawnego skarżących; 5. art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 16 § 3 k.pa. poprzez błędne przyjęcie przez organy obu instancji, że kwestie prawno - faktyczne ustalone w decyzji Wójta Gminy z dnia czerwca 2016 r. w sprawie oddziaływania na środowisko kształtują się tak, jak to stwierdzono w tej decyzji, pomimo tego że od tej decyzji została wniesiona skarga do WSA i postępowanie jest w toku; 6. art. 109 w zw. z art. 40 § 2 k.pa. poprzez jego błędne niezastosowanie i doręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżących występującemu w innej sprawie i przez to zaniechanie bezpośrednio doręczenia skarżącym. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł i uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; stwierdzenie że zaskarżona decyzja i decyzja I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Kolegium badając czy skarżąca ma legitymację do skutecznego złożenia odwołania, powołało się na ustalenia wynikające z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia [...] września 2017 r. nr [...], uznając, że nieruchomość oznaczona nr [...] będąca współwłasnością [...] i [...] nie znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, planowana inwestycja nie spowoduje ograniczeń w jej zagospodarowaniu. W konsekwencji zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, bowiem nie przysługuje jej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślenia zatem wymaga, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie określa na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu szczególnych zasad ustalania kręgu stron. Oznacza to, że zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki strony oparte na prawie, a więc o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Istotą interesu prawnego w rozumieniu ww. artykułu jest więc jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być, oprócz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich, także i właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494-498; zobacz także wyrok NSA z dnia 24.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie, czy dalsze jego sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję, lecz ocena interesu prawnego tego podmiotu dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Zatem ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie, tj.: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (patrz także wyrok NSA z dnia 5.03.2014 r. sygn. akt II OSK 1809/12, niepublikowane). W kontekście powyższego, należało stwierdzić, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem nie powinno ujść uwadze Kolegium, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. , sygn. akt IV SA/Wa 329/17, uchylił decyzję SKO w z dnia września 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia czerwca 2017 r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody dla inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji 15 kurników, a która to decyzja legła u podstaw uznania przez Kolegium o braku legitymacji skarżącej do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Wyrok ten nie jest prawomocny bowiem została wniesiona od niego skarga kasacyjna. W tej sytuacji rzeczą Kolegium było rozważyć, czy nie zachodzą podstawy do zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., do czasu zakończenia się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wobec oczywistego stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, wskazującego na to, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie ma ścisły związek z ustaleniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla spornego przedsięwzięcia. Wynika zatem z tego, że rozstrzygnięcie w zakresie uznania bądź nieuznania skarżącej za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy zależy od losów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka nr [...], obręb [...] stanowi współwłasność [...] i [...], które w piśmie z dnia 18 września 2019 r. wniosły jedno odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2018 r., a to oznacza, że powinno zapaść jedno rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Tymczasem Kolegium wydaje oddzielne decyzję w stosunku do każdej odwołującej niewyjaśniając powodów takiego postępowania. Podkreślenia również wymaga, że tut. Sąd postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r. , sygn. akt IV SA/Wa 3437/ 18 zawiesił postępowanie sądowe w ze skargi [...] na decyzję SKO w [...] z dnia [...] października 2018 r. , nr [...], dot. ustaleniu warunków zabudowy dla ww. opisanej inwestycji w związku z ww. wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 sierpnia 2018 r. uchylającym decyzje organów obu instancji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla tej inwestycji. Mając powyższe uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 97 § 1 pkt 4 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.