III OSK 1683/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 231/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Dyrektora [...] w S. z dnia 8 stycznia 2019 roku nr PO.ZUO.5.470.1832.OZ.2018.2KK w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od skarżącego Dyrektora [...] w S. na rzecz Gminy Miasta R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 14 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 231/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Dyrektora [...] w S. (dalej jako: organ) z 8 stycznia 2019 r. w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 14 ust. 6 pkt 2, art. 273 ust. 6, art. 272 ust. 5 i art. 552 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej jako: P.w.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), organ określił Gminie Miastu R. opłatę zmienną w wysokości 418 zł za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki R. jako iloczyn jednostkowej stawki (0,75 zł za 1m3), ilości odprowadzonych wód (557,50 m3) i czasu (I kwartał 2018 r.). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że ilość odprowadzanych w kwartale wód została obliczona na podstawie danych wskazanych przez stronę w wykazach, które wpłynęły do organu 24 maja 2018 r. Podano, że 10 grudnia 2018 r. złożono korektę wykazu, w którym to zmianie uległa nazwa odbiornika z "do rzeki R." na "do ziemi", co zdaniem organu nie jest zgodne z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, które obejmuje szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzeniu ścieków deszczowych roztopowych z terenu ul. [...] do rowu o długości 216,6 m istniejącym wylotem o średnicy ᴓ 3250 mm o rzędnej dna wylotu do rowu 214,03 m n.p.m., a dalej rowem do [...] w km 3+915. W skardze do WSA Gmina Miasto R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę WSA wskazał, że porównanie przepisów o opłacie stałej (art. art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w.) oraz o opłacie zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych (art. 272 ust. 5 P.w.) wskazuje, że wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym stanowić mogą podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się bowiem do ww. kryterium, a zatem istotne znaczenie ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Wskazano, że brak tożsamości między powołanymi uregulowaniami oznacza, że różnica w sposobie ustalania wysokości powyższych należności była celowym zabiegiem legislacyjnym. Podniesiono, że naliczanie opłaty na podstawie wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, będących wielkościami stałymi przez czas obowiązywania pozwolenia, pozbawiałoby tę opłatę charakteru opłaty "zmiennej". Stanowisko to potwierdza analiza przepisu art. 552 ust. 7 P.w., zgodnie z którym do dnia 31 grudnia 2020 r. Wody Polskie mają obowiązek wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 P.w., czyli także odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w.). Podniesiono także, że pierwotne brzmienie art. 552 P.w. obowiązujące do 20 września 2018 r., czyli do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1722, dalej jako: ustawa o zmianie P.w.), którą dodano do tego artykułu przepisy ust. 2a–2o, dawało podstawy do wnioskowania, że art. 552 ust. 2 P.w. dotyczy tylko tych usług wodnych, co do których istniał wymóg stosowania przyrządów pomiarowych. Dopiero nowelizacja Prawa wodnego przesądziła, że art. 552 ust. 2 P.w. winien być stosowany także do usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych. WSA podzielił stanowisko strony skarżącej, że wydanie decyzji w oparciu o wykazy złożone przez skarżącą w dniu 24 maja 2018 r., kiedy to obowiązujący stan prawny nie dawał ku temu podstaw, stanowiło naruszenie art. 552 ust. 2 P.w. w zw. z art. 272 ust. 5 P.w. Wskazano także, że obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, a mianowicie ujętych w kanalizacji deszczowej lub systemach kanalizacji zbiorczej. Warunkiem zaś uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Zatem zdaniem WSA organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego, gdyż rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją wskazane urządzenia wodne. Obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w bowiem przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Wskazano, że wprawdzie pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, ale jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia opłaty. W związku z tym ustalając wysokość przedmiotowej opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód rzeki organ zobowiązany był wziąć pod uwagę ilość rzeczywiście odprowadzonych do rzeki wód opadowych lub roztopowych, nie zaś szacunkową ich ilość wynikającą z treści wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie zaś ze stanowiskiem skarżącej, a także treścią pozwolenia wodnoprawnego częściowo wody opadowe odprowadzane są do ziemi. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a w związku z art. 272 ust. 5 P.w. oraz art. 7 ustawy o zmianie P.w. poprzez pominięcie uregulowania nakazującego stosowanie do spraw dotyczących reklamacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy przepisów zmienianej ustawy w brzmieniu dotychczasowym tj. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do 31 grudnia 2020 r. na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód, a nie na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na stwierdzeniu naruszenia przez organ administracji (skarżącego) zasady prawdy obiektywnej tj. niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co zdaniem Sądu I instancji doprowadziło do naruszenia obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przewidzianych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem postępowania jest ustalenie opłaty za I kwartał 2018 r. W związku z tym organ zastosował przepis art. 552 ust. 2 P.w. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2018 r., zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie: 1. określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2. pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3. pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. W toku prowadzonego postępowania pomiary wymienione w pkt 2- 3 powołanego przepisu nie były dokonywane, a zatem podstawą do ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne był określony w pozwoleniu wodnoprawnym cel i zakres korzystania z wód. Zarzucono, że WSA sformułował wnioski nieuwzględniające uregulowania art. 7 ustawy o zmianie P.w., nakazującego stosowanie do spraw dotyczących reklamacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów zmienianej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Zarzucono, że WSA podjął zbędne rozważania, które doprowadziły do chybionych i nieadekwatnych dla obowiązującego stanu prawnego wniosków, co dotyczy także stwierdzeń odnoszących się do naruszenia przepisów k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto R. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarządzeniem z 12 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił WSA naruszenie art. 272 ust. 5 P.w. oraz art. 7 ustawy o zmianie P.w. poprzez pominięcie uregulowania nakazującego stosowanie do spraw dotyczących reklamacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy przepisów zmienianej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Należy jednak podkreślić, że ustawa o zmianie P.w. nie nowelizowała treści przepisu art. 272 ust. 5 P.w., który stanowi, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. W związku z tym zarzut pominięcia regulacji zawartej w przepisach przejściowych jest bezzasadny. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autorowi chodziło raczej o naruszenie art. 552 P.w., którego treść faktycznie uległa zmianie wskutek wejścia w życie przepisów ustawy o zmianie P.w., poprzez dodanie między innymi ust. 2a stanowiącego, że wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2020 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) następuje również na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Należy jednak wskazać, że ustawa o zmianie P.w. weszła w życie 20 września 2018 r. Zatem nakaz stosowania przepisów w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dotyczy tylko tych spraw, w których postępowanie reklamacyjne zostało wszczęte tą datą. Tymczasem w przedmiotowej sprawie informacja o ustaleniu wysokości opłaty jest datowana na 3 grudnia 2018 r., a reklamacja została wniesiona w dniu 21 grudnia 2018 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym). Zatem w dacie wejścia w życie ustawy o zmianie P.w. nie toczyło się jeszcze żadne postępowanie reklamacyjne, a w związku z tym regulacja zawarta w art. 7 ustawy o zmianie P.w. w przedmiotowej sprawie nie miała zastosowania. Ponadto zauważyć należy, że Sąd I instancji, powołując się na zmianę treści art. 552 P.w. podniósł, że w jego ocenie dopiero wejście w życie nowelizacji P.w. umożliwiło pobieranie opłaty za usługi wodne także za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. WSA podzielił w związku z tym stanowisko organu, że pobranie opłaty za tego rodzaju usługę wodną jest uzasadnione. WSA zauważył jednak, że skoro dopiero powołana nowelizacja P.w. pozwoliła na ustalanie wysokości opłaty na podstawie oświadczenia strony co do ilości odprowadzonych wód, to ustalenie opłaty na podstawie wykazu złożonego przez stronę jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustawy o zmianie P.w. stanowiło naruszenie prawa. Takie stanowisko Sądu I instancji nie tylko jest uzasadnione, ale także nie narusza powołanego art. 7 ustawy o zmianie P.w. Zresztą zauważyć należy, że sam skarżący kasacyjnie z jednej strony twierdzi, że w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym przed ich zmianą, powołując się na treść art. 7 ustawy o zmianie P.w., z drugiej zaś - w zaskarżonej decyzji - sam powołuje się na wykazy odnośnie do ilości odprowadzonych wód, przedłożone przez stronę jeszcze przed wejściem w życie przepisów, które dopuściły taką możliwość w dodanym ustępie 2a art. 552 P.w. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania także nie znajduje uzasadnienia. Przy czym należy podnieść, że także w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o zmianie P.w. nie było podstaw do wymierzenia opłaty zmiennej wyłącznie w oparciu o dane zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym, zaś nowelizacja dokonana ustawą o zmianie P.w. tylko to stanowisko potwierdza. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2021 r. (sygn. akt III OSK 4061/21, dostępny w Internecie) "(..) już samo użycie przez ustawodawcę w art. 272 ust. 5 P.w. zwrotu "ilości odprowadzanych wód" przy zastosowaniu wykładni językowej pozwala przyjąć, że wpływ na wysokość spornej opłaty ma rzeczywista, faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w danym okresie rozliczeniowym. Za taką interpretacją przemawia także sama istota opłaty zmiennej, zgodnie z którą jej wysokość jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód". Zatem przepis art. 552 ust. 2 P.w., jako przepis przejściowy, nie może być odczytywany w sposób sprzeczny z art. 272 ust. 5 P.w. W związku z tym użyte w art. 552 ust. 2 pkt 1 P.w. sformułowanie, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód odnosi się wyłącznie do ustalenia, w jakim zakresie podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym może korzystać z usługi wodnej, ponosząc za to opłatę zmienną, a nie opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 281 P.w. Przepis ten nie odnosi się natomiast do ustalenia ilości odprowadzonych wód. W związku z tym Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania nakazując organowi podjęcie czynności celem ustalenia faktycznej ilości odprowadzanych przez Gminę wód opadowych i roztopowych do wód, podlegających opłacie zmiennej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).