II OSK 2960/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 170/19 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy budynku i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 170/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w G., z wyłączeniem niezrealizowanego pokoju (werandy od strony ul. [...]) i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 48 ust. 2 i 3 i art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 199 k.c. przez uznanie, że zasadnym było zatwierdzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego projektu rozbudowy i nadbudowy budynku na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w G. i udzielenie W. I. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku oraz nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku, mimo że inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości, na której jest posadowiony budynek, a jedynie jej współwłaścicielem oraz nie uzyskał zgody pozostałych współwłaścicieli na dokonanie rozbudowy i nadbudowy wyżej wymienionego budynku, 2. naruszenie art. 49 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez oddalenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2019 r. na skutek błędnego uznania, że orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu nie zachowania przez inwestora terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej pozostaje w sprzeczności z istotą postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego co do stanu prawnego przedmiotowego budynku mieszkalnego nie jest trafne. Budynek ten został wzniesiony na pierwotnie istniejącej działce o nr [...], o powierzchni 1271 m2. Z działki o nr [...], w sprawie o sygn. akt II Ns 633/92, prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Białymstoku, wydzielono trzy działki oznaczone numerami: [...] i [...]. Z ustaleń poczynionych w trakcie tego postępowania wynika, że jeden dom mieszkalny, stojący na dwóch działkach o nr [...] i [...], zajmowany jest przez obie strony z rodzinami – część tego domu zajmuje inwestor, a cześć skarżąca kasacyjnie. Dom ten nie został podzielony ani sądownie, ani administracyjnie. Nie ma też możliwości jego podziału płaszczyzną pionową, przechodzącą przez granice działek o nr [...] i [...]. Budynek ten ma wspólnie użytkowany strych i wspólne wejście na strych. Wspólne wejście do budynku jest umieszczone na stanowiącej współwłasność działce nr [...]. Z kolei według ustaleń sądu wojewódzkiego, jeden budynek mieszkalny jest posadowiony na dwóch działkach, z których jedna oznaczona numerem geodezyjnym [...] należy do inwestora, zaś druga, o nr [...], do skarżącej, a z kolei działka o nr geodezyjnym [...], o powierzchni 20 m2, służąca jako wejście do budynku mieszkalnego, pozostała we współwłasności stron. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można zatem uznać, że inwestor posiada wyłączne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i że złożone przez niego w tej mierze oświadczenie pozwala na przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Jej zdaniem, stan prawny nieruchomości budynkowej, jako niepodzielonej i posadowionej na obecnie istniejących dwóch działkach oznaczonych numerami [...] i [...], określić należy jako współwłasność właścicieli tych działek. Wobec tego inwestor nie mógł dokonywać nadbudowy i rozbudowy budynku bez zgody skarżącej kasacyjnie jako współwłaścicielki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego co oznacza, że stan faktyczny nie jest kwestionowany. Przypomnieć należy, że w sprawie z uwagi na fakt, że roboty budowlane wykonywane przez W. I. przekraczały zakres zgłoszenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] października 2012 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane, wstrzymał wykonywanie wszelkich robót budowlanych związanych z nadbudową istniejącego parterowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. i zobowiązał inwestora do dokonania niezbędnego zabezpieczenia budowy i przedłożenia, w terminie do [...] grudnia 2012 r., następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta G. o zgodności przewidywanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4 egzemplarzy projektu budowlanego określającego funkcje budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie autora na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, ekspertyzy stanu technicznego budynku w związku z wykonaniem dotychczasowych robót. Inwestor wykonał powyższe postanowienie, przedkładając wszystkie wymagane dokumenty. Przedłożenie tych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 prawa budowlanego. Dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] listopada 2013 r. ustalił W. I. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł z tytułu samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. - postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. Skarga na to postanowienie wywiedziona przez W. I. została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 277/14. [...] czerwca 2018 r. organ nadzoru budowlanego został powiadomiony, że na rachunek Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła ostatnia rata opłaty legalizacyjnej (k. 57 akt administracyjnych – pismo Wojewody [...]). Należy zauważyć, że spełnienie przez inwestora przesłanek legalizacji obiektu wznoszonego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót gdy budowa jest niezakończona. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna tak jak skarga do sądu I instancji podnosi brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i niezachowanie przez W. I. terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie powinna być wydana decyzja o nakazie rozbiórki rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odniósł się do tych dwóch kwestii wnikliwie w uzasadnieniu wyroku i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę argumentacje podziela. Jeszcze raz zatem należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż W. I. drogą darowizny, aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1994 r. Rep. [...], nabył własność nieruchomości nr [...], zabudowaną starym drewnianym pożydowskim domem mieszkalnym. Natomiast poprzedniczka prawna inwestora – M. S. - nabyła poprzez zasiedzenie, prawo własność nieruchomości działki [...] (postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział II Cywilny z 21 października 1994 r. sygn. akt I Ns 633/92). Nie jest to też kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie. Oględziny nieruchomości przeprowadzonej przez organ I instancji [...] października 2013 r. oraz [...] grudnia 2018 r. nie potwierdziły podnoszonego faktu zajęcia przez inwestora części wspólnej nieruchomości tj. działki [...]. Ma zatem rację sąd wojewódzki i organy orzekające, że inwestor posiada prawo do dysponowania działką o nr [...] i, że materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska, że budynek mieszkalny na tej działce i budynek mieszkalny na działce sąsiedniej o nr [...] to jeden obiekt, znajdujący się we współwłasności H. S., H. G. i W. I. Działka nr [...] stanowi wyłączną własność W. Iw., zaś działka nr [...] stanowi współwłasność H. S. i H. G. Przedmiotem współwłasności tych trzech osób jest jedynie działka o nr [...]. Z tych względów nieuzasadniony jest zarzuty naruszenia art. 48 ust. 2 i ust. 3 i art. 49 ust. 4 prawa budowalnego. Odnośnie niezachowania przez inwestora terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej stwierdzić należy, że bezspornie z pisma Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. do Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wynika, iż opłata legalizacyjna z tytułu samowoli budowlanej została rozłożona na 10 miesięcznych rat. Termin płatności ostatniej raty wyznaczono na [...] czerwca 2018 r. natomiast w dniu [...] czerwca 2018 r. wpłynęła ostatnia rata przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Choć z art. 49 ust. 3 wynika, że decyzję rozbiórkową wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (zdanie 2 tego przepisu) to w okolicznościach tej sprawy ma rację sąd I instancji, że wpłata ostatniej raty opłaty legalizacyjnej 4 dni po terminie nie uniemożliwia legalizacji samowoli budowlanej. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.