II OSK 1586/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego H.S. po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1681/16 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1681/16, oddalił skargę A.K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargą kasacyjną A.K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawie samowoli budowlanej objętej decyzją PINB z [...] czerwca 2012 r. zastosowanie znajduje przepis art. 48 tej ustawy, podczas gdy budowa budynku, którego dotyczy decyzja została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.), a więc na mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sprawie wskazanej samowoli budowlanej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, w konsekwencji czego uznać należy, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, podczas gdy do budynku garażowego objętego decyzją PINB z [...] czerwca 2012 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a to z uwagi na fakt, że budynek ten powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., w konsekwencji czego uznać należy, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku art. 76 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy i całkowite pominięcie, że wypis z rejestru budynków z dnia [...] lutego 2016 r. stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, tj. że budowa budynku garażowego oznaczonego w ewidencji budynków powiatu [...] nr ew. [...] usytuowanego na terenie działki nr ew. [...], przy ul. [...] w m. C. została zakończona w 1980 r., a nadto przedmiotowy wypis jako dokument późniejszy stanowi dowód przeciwko treści dokumentów, na które powołał się sąd i organy w swoich orzeczeniach, tj. informacji z dnia [...] listopada 2011 r. i z dnia [...] stycznia 2015 r., a więc stan faktyczny co do daty zakończenia budowy budynku objętego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. na rok 2000 został przez sąd i organy ustalony błędnie; 4) art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą w skardze na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w sprawie [...] w dniu [...] maja 2016 r., błędne ustalenie stanu faktycznego i całkowite pominięcie części dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i okoliczności z nich wynikających, a mianowicie: a) pominięcie wypisu z rejestru budynków z dnia [...] lutego 2016 r., z którego wynika, że budowa budynku garażowego oznaczonego w ewidencji budynków powiatu [...] nr ew. [...] usytuowanego na terenie działki nr ew. [...], przy ul. [...] w m. C. została zakończona w 1980 r., a nie w 2000 r.; b) pominięcie mapy sytuacyjno-wysokościowej [...] z grudnia 1977 r., z której wynika, że na działce nr [...] (obecnie [...]) już w 1977 r. był posadowiony garaż, który jest przedmiotem decyzji nr [...]; c) pominięcie decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji budynku mieszkalnego na działce nr [...] wraz ze szkicem sytuacyjnym dla celów urbanistycznych z [...].11.1987 r., z którego wynika, że na przedmiotowej działce w 1987 r. był posadowiony garaż, który jest przedmiotem decyzji nr [...]; d) pominięcie mapy-pomiaru inwentaryzacyjnego z [...].08.1993 r., z którego wynika, że na działce nr [...] był garaż, który jest przedmiotem decyzji nr [...]; e) dowolne i pozbawione logiki przyjęcie, że załączone przez skarżącą dokumenty, tj. zdjęcie lotnicze z 1984 r., akt notarialny z [...] sierpnia 1987 r. i projekt budynku gospodarczego sporządzony przez mgr. inż. B.K. potwierdzają bezpośrednio lub pośrednio informacje zawarte w wypisie z kartoteki budynków z [...] listopada 2011 r. i czynią prawdziwe lub choćby za wysoce prawdopodobne oświadczenie sąsiadów, że w miejscu w którym obecnie znajduje się garaż stał kiedyś warsztat stolarski, podczas gdy przedmiotowe dokumenty potwierdzają informację z rejestru budynków z dnia [...] lutego 2016 r., a mianowicie, że budynek oznaczony w ewidencji budynków powiatu [...] nr ew. [...] istniał już w latach 80 ubiegłego wieku, a nadto sąsiedzi skarżącej nie złożyli w trybie przepisów k.p.a. wskazanego przez sąd w uzasadnieniu wyroku oświadczenia, a jedynie w piśmie z dnia [...] października 2011 r. stwierdzili, że z wiedzy jaką posiadają w miejscu garażu stał kiedyś warsztat stolarski, co jednak nie może stanowić dowodu na tą okoliczność, czemu skarżąca przeczy; - co skutkowało zaniechaniem przeprowadzenia należytej kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji błędnym powtórzeniem za [...]WINB i [...]INB, że budowa budynku objętego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. zastała zakończona w roku 2000, podczas gdy z powyższych dowodów w sposób jednoznaczny wynika, że budowa tego budynku została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a zatem na mocy art. 103 ust 2 tej ustawy przepis art. 48 nie miał w tej sprawie zastosowania, co skutkuje uznaniem, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej świadczących o tym, że budowa budynku, którego dotyczy decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r.; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dowolnym przyjęciu, że budowa budynku, którego dotyczy decyzja została zakończona w 2000 r. oraz, że z wniosku o stwierdzenie nieważności wynika, że garaż powstał w miejsce budynku gospodarczego, który uległ całkowitej rozbiórce, podczas gdy zgromadzony w aktach materiał dowodowy złożony wraz wnioskiem o stwierdzenie nieważności i wnioskiem o wznowienie postępowania oraz przy piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. w sposób jednoznaczny wskazuje, że przedmiotowy budynek powstał przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a nadto skarżąca nigdy nie wskazywała, że budynek garażowy był posadowiony w miejsce innego budynku; 7) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 48 i 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] i niestwierdzenie nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr [...] z dnia [...].06.2012 r., znak: [...], podczas gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 48 i 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, albowiem decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w sprawie samowoli budowlanej objętej tą decyzją zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, natomiast PINB zastosował przepisy ustawy — Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.; Wskazując na powyższe zrzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w niniejszej sprawie, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wszelkie zagadnienia materialne i procesowe mogą być zatem analizowane w kontekście norm regulujących ten tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji administracyjnej, o czym autor skargi kasacyjnej zdaje się zapominać. Postępowanie nieważnościowe ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] nakazując skarżącej rozbiórkę budynku garażowego oznaczonego w ewidencji budynków powiatu [...] nr [...], usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w m. C., gm. [...], rażąco naruszył prawo. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. O rażącym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. można by ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego. O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym należy podkreślić, że oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Mając powyższe okoliczności na względzie stwierdzić należy, iż nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku podniesione w tej skardze zarzuty zmierzające do podważenia stanu faktycznego sprawy przyjętego przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, a ustalonego przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., z którego wynikało, że budowa budynku objętego decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] została zakończona w 2000 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. ustalił powyższą datę w oparciu o informację zawartą w ewidencji budynków powiatu [...] na 2000 r. a zatem ustaleniom tym nie można zarzucić, iż noszą znamiona dowolności. W konsekwencji, dokonując ustaleń w tym przedmiocie [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nie dopuścił się kwalifikowanej formy naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie skarżącej słusznie nie znalazł podstaw do podważenia powyższych ustaleń, podkreślając, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy administracyjnej załatwionej decyzją ostateczną. Postępowanie wyjaśniające zostało zatem przeprowadzone w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 48 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane również nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. wejścia w życie powołanej ustawy Prawo budowlane, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tejże ustawy, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2. Jak wynika z kolei z art. 103 ust. 2 tej ustawy, przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., ustalając, że budowę przedmiotowego budynku garażowego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zakończono w 2000 r., zasadnie zatem uznał, że postępowanie w sprawie powinien prowadzić w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. W konsekwencji natomiast stwierdzenia braku możliwości legalizacji tego obiektu z uwagi na jego usytuowanie w odległości mniejszej od granicy sąsiedniej działki niż wynikająca z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), obowiązany był nakazać jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji dokonania niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji, którą z uwagi na niestwierdzenie rażącego naruszenia przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. ww. przepisów Prawa budowlanego utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji wywiązał się w sposób dostateczny z obowiązku sporządzenia formalnie i konstrukcyjnie prawidłowego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji ocenił wnikliwie postępowanie przeprowadzone przed organami i wypowiedział się w zakresie podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.