II SA/Po 180/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej Gminie C. kwotę 200 [dwieście] złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. /-/ J. Szuma Skargę wniesiono w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 26 września 2018 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w C. w likwidacji (zwana dalej "Spółdzielnią") wniosła o dokonanie podziału nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] położonej w obrębie [...] w gminie C. , stanowiącej działkę 18 40 – zgodnie z załączonym projektem podziału (k. 1-12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie do akt administracyjnych włączono rysunki i tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] 2007 r., [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...]) (k. 13-20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 7 października 2018 r. Wójt Gminy [...] (zwany dalej także "Wójtem") zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie podziału działki [...] (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), natomiast postanowieniem z dnia [...] 2018 r., [...] na podstawie art. 93 ust. 1, 2 4 i 5 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej "u.g.n.") negatywnie zaopiniował wstępny projekt jej podziału uznając, że jest on sprzeczny z planem miejscowym (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia (w aktach organu drugiej instancji, nienumerowane). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), działając między innymi na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), uchyliło zaskarżone postanowienie, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił między innymi uwagę na art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 845 ze zm.), zgodnie z którym rzeczony podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na postanowienie Kolegium wniosła Gmina C. , reprezentowana przez Wójta, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia (k. 4-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej odrzucenie, względnie oddalenie (k. 9 -18 akt sądowych). Zdaniem organu Gmina nie ma legitymacji do zaskarżenia postanowienia wydanego na skutek zażalenia od aktu Wójta. Wniosek o odrzucenie, względnie oddalenie skargi przedstawiła też Spółdzielnia (k. 23-25 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga Gminy [...] jest niedopuszczalna, gdyż nie ma ona legitymacji skargowej w odniesieniu do kwestionowanego postanowienia. Zagadnienie statusu jednostek samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniach administracyjnych tak zwykłych jak i nadzwyczajnych, które dotyczyły ich interesu prawnego, w ostatnich latach budziła pewne spory. Są one jednak obecnie nieaktualne wobec jednoznacznej treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (ONSAiWSA z 2016 r., nr 4, poz. 54). Uchwała ta co prawda dotyczyła zagadnienia o bardziej szczegółowym charakterze (legitymacji procesowej powiatu jako strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w niej bardzo obszerne i trafne rozważania dotyczące ograniczeń, jakich doznaje jednostka samorządu terytorialnego w zakresie ochrony interesu prawnego (obowiązku, uprawnienia) w sprawach, w których jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji. W dalszej części niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczy – jako swoje – wywody zawarte w uchwale I OPS 2/15, jako że pozostają one w pełni aktualne, a zarazem adekwatne do niniejszej sprawy, w której Gmina Chodów wywodzi skargę w sprawie, w której w pierwszej instancji administracyjnej orzekał jej Wójt. Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2 stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego (choć trzeba przyznać, że przed 29 października 2009 r. – datą wyroku Trybunału Konstytucyjnego 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139 ostatecznie kończącego spór w tej kwestii, przynajmniej na gruncie orzecznictwa – można było spotkać również odmienne poglądy w tej sprawie, por. np. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK 1992 r., nr 1, poz. 5). Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc na przykład w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, na przykład art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym czy też art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, a ta sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Natomiast sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza między innymi, że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26). Samodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (zob. art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się między innymi w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy (Ł. Złakowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 11-12, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998, nr 2, poz. 12). Należy zatem mieć na względzie, że pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych P.p.s.a., a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna [postanowienie] wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Należy stanowczo podkreślić, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych (postanowień) organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 K.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej, jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw w drodze decyzji administracyjnych [postanowień] (art. 1 pkt 1 K.p.a.), jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Zatem zgodzić należy się, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym – rozumiana jako swoboda decyzyjna – nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych [postanowień] adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" (wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Dodać przy tym należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem przyjmować, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną [postanowienie] w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Wobec powyższego pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji (postanowienia) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd podkreśla, że w sprawie administracyjnej, której dotyczy skarga, Wójt Gminy [...] wydał postanowienie w pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Gminie [...] – reprezentowanej przez Wójta, który wydał postanowienie w pierwszej instancji – nie przysługuje legitymacja skargowa pozwalająca na kwestionowanie kasacyjnego postanowienia Kolegium z dnia [...] stycznia 2019 r. , [...]. Skarga została więc odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę "jeżeli z innych przyczyn [aniżeli wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a.] wniesienie skargi jest niedopuszczalne". Stosownie do art. 58 § 3 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a postanowienie to może być wydane na posiedzeniu niejawnym. O zwrocie wpisu od skargi w kwocie 200 zł, który został uiszczony przez Gminę C. [...] lutego 2019 r. (zob. k. 3 akt sądowych) Sąd orzekł w punkcie 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Również w tym przypadku zwrot wpisu następuje w drodze postanowienia, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 232 § 2 P.p.s.a.). /-/ J. Szuma