II SAB/Wa 2/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wydania rozkazu personalnego w sprawie zmiany grupy uposażenia zasadniczego oddala skargę Raportem z [...] maja 2018 r. nr [...] R. M. (dalej: "skarżący") - funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "ABW"), powołując się na wejście w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi łat (Dz. U. z 2018 r., poz. 713; dalej: "rozporządzenie"), wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "Szef ABW", "organ") o przyznanie mu "podwyższonej grupy zaszeregowania". W uzasadnieniu podał, że posiada bardzo dobre oceny wystawione w ramach opinii służbowych, nie przebywał i nie przebywa na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a wykonywane przez niego czynności służbowe stanowią wsparcie dla działań realizowanych przez komórkę organizacyjną. Dodał, iż inni funkcjonariusze z tej komórki, w której pełni służbę, otrzymali wyższe grupy zaszeregowania zgodnie z rozporządzeniem. W piśmie z [...] czerwca 2018 r. nr [...]organ wskazał, że rozporządzenie, które weszło w życie z dniem [...] kwietnia 2018 r. wprowadziło dwa rodzaje zmian w zakresie grup uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW. Pierwsza zmiana polegała na podwyższeniu stawek uposażenia zasadniczego w grupach 24-19 oraz 00-0. Druga zmiana polegała natomiast na wprowadzeniu nowych grup uposażenia zasadniczego oznaczonych literą "a" (grupy od 18a do 01a). W przypadku funkcjonariuszy ABW zajmujących stanowiska służbowe zaszeregowane do grup 24-19 oraz 00-0 podwyżka uposażenia zasadniczego nastąpiła z mocy prawa i nie wymagała wydawania rozkazów personalnych w tym przedmiocie. Natomiast w przypadku pozostałych funkcjonariuszy awans na stanowisko służbowe zaszeregowane do grupy uposażenia zasadniczego oznaczonej literą "a" następował na podstawie rozkazu personalnego Szefa ABW. Oznacza to, że mianowanie w tym zakresie było uzależnione od uznania przełożonych oraz oceny dotychczasowego przebiegu służby danego funkcjonariusza. Szef ABW podał, iż przebieg służby skarżącego jest mu znany z urzędu, a decyzje kadrowe są podejmowane według zobiektywizowanych – a nie subiektywnych – kryteriów. Podkreślił charakter administracyjnoprawny stosunku służbowego funkcjonariusza ABW, co oznacza, że treść tej relacji jednostronnie modyfikuje organ, mając na uwadze sprawną realizacją zadań przez ABW, określonych w art. 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r., poz. 1920 ze zm.). Zatem funkcjonariuszowi ABW nie przysługuje roszczenie o mianowanie na stanowisko służbowe zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia zasadniczego. Zależne od woli funkcjonariusza ABW jest wyłącznie wstąpienie do służby i zwolnienie z niej. Jednocześnie nie ma podstaw prawnych do wydawania rozkazów personalnych w sytuacji, gdy Szef ABW nie dostrzega potrzeby mianowania skarżącego na stanowisko służbowe zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia zasadniczego, oznaczonej literą "a". Pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący ponaglił organ do usunięcia stanu bezczynności poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy mianowania go na wyższą grupę uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie rozporządzenia, a także wezwał do powzięcia środków zmierzających do zapobieżenia dalszej bezczynności i wskazania przyczyn zaistnienia bezczynności oraz ukarania osób winnych wskazanych zaniedbań. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Szef ABW, w oparciu o art. 37 § 5 i § 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), stwierdził brak bezczynności w kwestii załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej skarżącemu mianowania w wyższej grupie uposażenia zasadniczego w związku z wejściem w życie rozporządzenia. W uzasadnieniu postanowienia Szef ABW podniósł, iż to jemu przysługuje prawo wyboru stosownych rozwiązań w zakresie kształtowania polityki kadrowej w ABW i nie ciąży na nim obowiązek realizowania wniosku funkcjonariusza wychodzącego z inicjatywą awansu zawodowego. Odnosząc się do argumentu skarżącego, iż oczywiste jest jego oczekiwanie na rozkaz personalny wskazujący powody nieobjęcia go regulacją zawartą w przepisach rozporządzenia, organ wskazał, że argument ten nie znajduje oparcia w żadnym z przepisów pragmatyki służbowej ABW. Załącznik do rozporządzenia wymienia grupy od 24 do 0 oraz grupy od 18a do 01a, lecz żaden z jego przepisów nie nakazuje zmiany dotychczas przyznanej funkcjonariuszowi grupy na grupę z literą "a". W przypadku skarżącego nie zostało wszczęte żadne postępowanie w przedmiocie zmiany składników uposażenia, zatem Szef ABW nie miał obowiązku wydania wobec niego rozkazu personalnego. Na raport nr [...] z [...] maja 2018 r. skarżącemu udzielono odpowiedzi pismem z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Skoro jednak funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o przyznanie wyższej grupy uposażenia zasadniczego, to ww. raport nie może być traktowany jako wniosek inicjujący postępowanie administracyjne. Pismem z [...] listopada 2018 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa ABW polegającą na niewydaniu rozkazu personalnego z dotychczasowej grupy zaszeregowania na grupę uposażenia zasadniczego oznaczoną tym samym numerem, ale z oznaczeniem literą "a", z którą wiąże się wyższe uposażenie w związku z wejściem w życie z dniem [...] kwietnia 2018 r. rozporządzenia. Powołując się na upływ terminów przewidzianych w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. do załatwienia sprawy oraz skierowane do organu ponaglenie, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu (na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie odmowy mianowania skarżącego na grupę uposażenia zasadniczego oznaczoną tym samym numerem, ale z oznaczeniem lit. "a", z którą wiąże się podwyżka uposażenia zgodnie z rozporządzeniem - w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia Sądu; 2) zasądzenie od organu (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.) na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wbrew twierdzeniom organu, brak podstawy prawnej do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej wynikającej expressis verbis z przepisu prawa, nie wyłącza możliwości rozstrzygnięcia sprawy w tej formie. W tym kontekście skarżący powołał się na domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej oraz brak wątpliwości co do tego, że istnieje sprawa administracyjna, a Szef ABW jest organem właściwym do jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie, nie dopatrując się naruszeń prawa, które mogłyby świadczyć o jego bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ miał obowiązek wydania w odniesieniu do skarżącego rozkazu personalnego o mianowaniu go z dniem [...] stycznia 2018 r. do nowej grupy zaszeregowania oznaczonej tym samym numerem oraz literą "a", z którą wiązało się wyższe uposażenie, a w konsekwencji czy Szef ABW dopuścił się bezczynności odpowiadając "zwykłym pismem" na raport skarżącego z [...] maja 2018 r. W tym sporze należy w pełni zaaprobować stanowisko organu. Jak wynika z projektu rozporządzenia, akt ten adresowany jest do ogółu funkcjonariuszy ABW, lecz jego skutki, gdy chodzi o obligatoryjną podwyżkę uposażenia, nie są już jednakowe dla nich wszystkich, czego nie dostrzega skarżący. Z wejściem w życie rozporządzenia zostały utrzymane, co do zasady, aktualnie obowiązujące stawki w poszczególnych grupach uposażenia zasadniczego, a obligatoryjne podwyżki uposażenia (niewymagające w ogóle wydawania w tym przedmiocie rozkazów personalnych) obejmowały jedynie funkcjonariuszy zaszeregowanych w grupach 19-24. Jeśli zaś chodzi o przyznanie funkcjonariuszom, wprowadzonych na mocy rozporządzenia nowych grup uposażenia oznaczonych literą "a", które wiązało się z koniecznością wydania w odniesieniu do nich stosownego rozkazu personalnego o mianowaniu, to - wbrew podniesionym w skardze twierdzeniom - nie miało ono ani powszechnego, ani obligatoryjnego charakteru. W świetle rozporządzenia Szef ABW mógł (miał możliwość) wprowadzenia nowych grup uposażenia oznaczonych literą "a" (grupy od 18a do 01a) wyłącznie tym funkcjonariuszom, którzy spełniali, jego zdaniem, wymagane kryteria, tj. wykonywanie zadań w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, wymagających doświadczenia, specjalistycznego wykształcenia i wysokich kwalifikacji. Nie sposób więc dopatrywać się tu automatyzmu. Jak też przyznał organ, wprowadzenie nowych grup uposażenia oznaczonych literą "a" nie miało masowego charakteru i następowało po przeprowadzeniu procedury określonej w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy (Dz. U. z 2013 r., poz. 862), która kończyła się wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, czyli rozkazu personalnego o mianowaniu. Okoliczność, iż skarżący nie został wbrew swoim oczekiwaniom mianowany na stanowisko w nowej grupie zaszeregowania nie może traktowana jako nieuzasadnione i bezpodstawne pominięcie go przy obligatoryjnej podwyżce wynikającej z przepisów rozporządzenia. Raport skarżącego z [...] maja 2018 r. nie ma w ogóle roszczeniowego charakteru. To bowiem wyłącznie organ decyduje o awansie funkcjonariusza, a nie wola (żądanie) funkcjonariusza w tym zakresie. Ma rację Szef ABW, nie znajdując podstaw do wydania decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego w sytuacji, gdy skarżący, kierując się wyłącznie osobistym przekonaniem o zasadności mianowania go na stanowisko służbowe zaszeregowane do grupy wiążącej się z wyższą stawką uposażenia, wystąpił do organu z takim żądaniem. Ani art. 50 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ani pragmatyki służbowe nie przewidują takiej podstawy prawnej. Nie stanowi jej także przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy, w myśl którego do postępowania w sprawach osobowych dotyczących przyjmowania do służby, mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro Szef ABW, działając w ramach dyskrecjonalnej władzy kształtowania stosunków służbowych podległych funkcjonariuszy oraz przysługujących mu uprawnień w zakresie prowadzenia polityki kadrowej, nie dopatrzył się istnienia wystarczających przesłanek, które przemawiałyby za awansowaniem skarżącego, to tym samym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie mianowania skarżącego na stanowisko służbowe i podwyższenia uposażenia, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. W świetle powyższego organ prawidłowo uznał wniosek skarżącego z [...]maja 2018 r. jako zwykłe wystąpienie w sprawie osobowej, na które udzielono mu odpowiedzi pismem z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Taki sposób załatwienia sprawy przez organ jest prawnie dopuszczalny. Stanowi bowiem czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.