III OSK 2181/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 236/19 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r., nr KOC 339/Oś/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od S. z siedzibą w Warszawie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., IV SA/Wa 236/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) na skutek skargi S. z siedzibą w W. (dalej: skarżący kasacyjnie, Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. nr KOC 339/OŚ/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący kasacyjnie i w skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie: przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "u.o.o.ś.") w związku z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus w Danii w dniu 25 czerwca 1998 r. (dalej: Konwencja z Aarhus) - przez błędne przyjęcie, iż procesowe uprawnienie do udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu nie obejmuje postępowań nadzwyczajnych, przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 31 §§1i2 K.p.a. - przez błędne uznanie, iż interes społeczny nie przemawia za wszczęciem postępowania nieważnościowego i dopuszczeniem skarżącego stowarzyszenia do udziału w nim, prawa materialnego, a to: art. 5 u.o.o.ś. w związku z art. 6 Konwencji z Aarhus - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pojęcie "postępowanie wymagające udziału społeczeństwa" nie obejmuje postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie postanowienia w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że stowarzyszenie nie posiada interesu społecznego, który przemawiałby za udziałem stowarzyszenia w ewentualnie wszczętym postępowaniu nieważnościowym. Skarżący kasacyjnie podkreślił – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – że organizacje społeczne mogą ubiegać się na zasadach ogólnych o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji środowiskowej wydanej bez sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy art. 44 u.o.o.ś., które przesądzają o wystąpieniu interesu społecznego w udziale organizacji ekologicznych w postępowaniach środowiskowych. Podkreślono także, że przepisy art. 5 u.o.o.ś. należy interpretować w kontekście przepisów Konwencji z Aarhus, a więc dążąc do poszerzania udziału społeczeństwa w postępowaniach środowiskowych, a nie, jak to uczynił organ z poparciem WSA w Warszawie, wykluczając taki udział w postępowaniach nieważnościowych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro postępowanie nieważnościowe miało dotyczyć postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, to zbędne było badanie występowania interesu społecznego, który skądinąd istnieje, a należało się ograniczyć do zweryfikowania statusu skarżącego jako organizacji ekologicznej, co nie powinno nastręczać trudności w ustalonym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S.A. z siedzibą w O. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz B. S.A. z siedzibą w O. kosztów postępowania obejmujących koszty opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa - 17 zł, koszty doręczania korespondencji (13,60 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 t.j.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest nie zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 44 ust. 1 u.o.i.ś. w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Arhus. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie przyjął, że skarżącemu kasacyjnie Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że w oparciu o art. 44 ust. 1 u.o.i.ś. przysługuje mu prawo do brania udziału w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska lub ochrony przyrody, w których wymagany jest udział społeczeństwa, z uwagi na to, że zgodnie ze statutem jest on organizacją ekologiczną. Nie kwestionując tej ogólnie postawionej tezy, zauważyć należy, że odnosi się ona do możliwości zgłoszenia udziału takiej organizacji w toczącym się już postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa z zakresu ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Statuuje o tym art. 44 ust. 1 u.o.i.ś. Art. 44 ust. 2 u.o.i.ś. w tego rodzaju postępowaniach przyznaje organizacji ekologicznej prawo wniesienia odwołania także wówczas, kiedy nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zgodnie zaś z art. 44 ust. 3 u.o.i.ś. w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa organizacja ekologiczna ma prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego, nawet jeśli nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Powołane wyżej przepisy przyznają organizacji ekologicznej prawo do brania udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym po spełnieniu określonych warunków, przy czym z tych regulacji prawnych nie wynika, czy dotyczy to postępowania zwykłego czy nadzwyczajnego. Istotne jest jednak to, że art. 44 ust.1 u.o.i.ś. nie daje organizacji ekologicznej uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania dotyczącego innej osoby tak jak wynika to z art. 31 § 1 k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania w imieniu innej osoby organizacja ekologiczna może żądać jedynie w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania albo żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. Badanie więc przez organy administracji, czy przesłanki te zostały spełnione, a następnie dokonanie oceny prawidłowości tych ustaleń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było więc jak najbardziej uprawnione. Nie stoi to w sprzeczności z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Arhus. Po pierwsze Konwencja ta została transponowana do prawa polskiego. Po drugie skarżący kasacyjnie nie wykazał na czym ewentualnie miałaby polegać wadliwość tej transpozycji. Po trzecie podkreślić należy, że Konwencja z Arhus nie przyznaje organizacjom społecznym absolutnego, niczym nie ograniczonego uprawnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym z zakresu ochrony środowiska. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 9 ust. 2 Konwencji z Arhus "Każda ze Stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub, alternatywnie, b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innych postanowień niniejszej konwencji. Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego, interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery (a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery (b). Postanowienia niniejszego ustępu 2 nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym i nie mają wpływu na obowiązek wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej, jeżeli taki obowiązek jest przewidziany w prawie krajowym." Z powyższego wynika, ze prawo krajowe może wymagać od organizacji społecznej wykazania interesu prawnego we wszczęciu postępowania z zakresu ochrony środowiska, które to postępowanie dotyczy innej osoby. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Arhus. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 u.o.i.ś. w zw. z art. 6 Konwencji z Arhus, Sąd I instancji nie zakwestionował bowiem okoliczności, że postępowanie będące przedmiotem sprawy wymaga udziału społeczeństwa. Podniósł zaś zasadnie, że skarżący kasacyjnie nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, a obecnie domaga się wszczęcia postępowania nieważnościowego, a nie dopuszczenia do jego udziału. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, iż za wszczęciem postępowania przemawiają nie tylko jego cele statutowe ale także interes społeczny. Okoliczność, że interes społeczny nie przemawia za wszczęciem postępowania nieważnościowego z urzędu – przy uwzględnieniu żądania organizacji społecznej – zostało w sposób szczegółowy wyjaśnione przez Sąd I instancji. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że pojęcie "interesu społecznego nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest więc wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13). Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to nie musi już udowadniać, że tak faktycznie się stanie. Organizacja ta winna natomiast wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać. Okoliczności te powinny zostać następnie wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym. Jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i okoliczność ta winna zostać sprawdzona w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. W sytuacji, gdy tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające. Zasadnie w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Stowarzyszenie nie podało żadnych okoliczności mających przemawiać za wszczęciem postępowania nieważnościowego z urzędu. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie zarzuciło decyzji z 8 października 2015 r. rażące naruszenie przepisów prawa z powodu nieprzeprowadzenia w sposób właściwy kontroli zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gdzie zamierzone przedsięwzięcie ma być zlokalizowane oraz wskazywało na negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, w tym na interes okolicznych mieszkańców, którzy muszą oddychać bardzo zanieczyszczonym powietrzem, a realizacja przedsięwzięcia jeszcze pogorszy ten stan. Przy czym podkreślić należy, że Stowarzyszenie powołuje się na kłopoty z zapyleniem mieszkańców O., czyli innej części Warszawy niż ta w której ma być realizowane planowane przedsięwzięcie. Przedsięwzięcie ma być realizowane nie w dzielnicy O., lecz na U.. Powołanie się przez Stowarzyszenie na ogólnikowe twierdzenia dotyczące zapylenia powietrza i to w innej dzielnicy Warszawy niż ma być realizowane przedsięwzięcie nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny przemawia za jego dopuszczeniem do udziału w sprawie. Przy tak ogólnikowym uzasadnieniu, że interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania z urzędu, w każdej sytuacji kiedy przedmiotem sprawy są środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, każdorazowo organizacji społecznej przysługiwałby interes w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Każde bowiem tego rodzaju postępowanie pociąga za sobą ingerencję w środowisko i może wiązać się z pogorszeniem stanu środowiska. Samo więc ryzyko negatywnego odziaływania na środowisko bez przedstawienia konkretnych okoliczności, nie uzasadnia stwierdzenie, że przesłanka zaistnienia w sprawie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. została spełniona. Nie przemawia za tym także ogólnikowe odwołanie się do złego stanu powietrza w Polsce. Ponadto zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie nie wyjaśniło, z jakich przyczyn w jego ocenie doszło do naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a., a w związku z tym jakie okoliczności przemawiają za stwierdzeniem, że za wszczęciem postępowania nieważnościowego w sprawie przemawia interes społeczny. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Mając na względzie treść art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa – pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie - skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.