II FSK 2534/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Jan Grzęda (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wr 28/19, w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 31 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za 2012 r. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 15 maja 2019r. ( sygn. akt I SA/Wr 28/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA; Sąd pierwszej instancji) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO) z 31 października 2018 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję i umarzającej postępowanie w zakresie podatku od nieruchomości za 2012 r. oraz nadpłaty w tym podatku. W uzasadnieniu tego wyroku WSA stwierdził, iż zasadniczym problemem jaki zaistniał w sprawie było wyłączenie pracownika organu, o którym mowa w art. 130§1 pkt.6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 – dalej w skrócie: "O.p."). W wydaniu decyzji ostatecznej SKO w Jeleniej Górze z 21 grudnia 2015 r. orzekali członkowie Kolegium H. B. i Z. K. W wyniku sprzeciwu prokuratora wniesionego w trybie art. 184. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.2017 r. poz. 1257 - dalej w skrócie: "k.p.a"), SKO w Jeleniej Górze decyzją z 9 marca 2018r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 21 grudnia 2015 r. Od tej decyzji odwołał się Prokurator i SKO orzekając jako organ odwoławczy decyzją z 31 października 2018 r. utrzymało w mocy decyzję z 9 marca 2018 r. W podjęciu decyzji z 31 października 2018 r. brali udział H. B. i Z. K. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wymienieni wyżej członkowie SKO podlegali wyłączeniu od rozpoznawania sprawy z 31 października 2018 r. Przesłanka wyłączenia na podstawie art. 130§1 pkt. 6 O.p ma charakter bezwzględny. Działanie organu administracji, w którym ta sama osoba dwukrotnie bierze udział w rozpoznawaniu danej sprawy indywidualnej, stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wyłączenie zaś takiego pracownika służy realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawę w art. 2 Konstytucji RP. WSA wskazał, że podziela poglądy wyrażone w powołanych w uzasadnieniu wyrokach innych sądów administracyjnych. Powołał się również na motywy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2008 r. ( sygn. akt SK 6/07). W skardze kasacyjnej organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj : art. 145§1 pkt.1 lit. b p.p.s.a w związku z art. 240§1 pkt.3 i art. 130§1 pkt.6 Ordynacji podatkowej przez uznanie, ze wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 220 O.p przez wskazanych imiennie członków SKO uzasadnia ich wyłączenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o zasądzenie kosztów procesu, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w Z. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Spór w graniach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się nie tylko do wykładni zwrotu "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" użytego w art. 130§1 pkt.6 O.p. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, są bezsporne. Prokurator wniósł sprzeciw od decyzji ostatecznej SKO w Jeleniej Górze z 21 grudnia 2015 r. gdzie w składzie rozpatrującym sprawę byli H. B. i Z. K. W postępowaniu odwoławczym od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji w składzie orzekającym SKO również brali udział H. B. i Z. K. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia zwrotu "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawartego w art. 130§1 pkt.6 jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, że decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na skutek sprzeciwu prokuratora należy traktować jak "decyzję zaskarżoną" w rozumieniu art. 130§1 pkt.6 O.p jeżeli dotyczy ona określenia zobowiązania podatkowego tego samego podmiotu za ten sam okres. Z powołanego wyżej przepisu ordynacji podatkowej wynika, że także członek SKO podlega wyłączeniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowo Sad pierwszej instancji przyjął, że pod określeniem "zaskarżonej decyzji" trzeba rozumieć nie tylko decyzję zaskarżoną w drodze odwołania, ale też decyzję zakwestionowaną w trybie sprzeciwu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wniosek o stwierdzenie nieważności zawarty w sprzeciwie prokuratora należy uznać za środek zaskarżenia składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. WSA słusznie podniósł , że nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji w trybie zwykłym bierze taki sam udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Obawa braku obiektywizmu jest w takiej sytuacji jak najbardziej uzasadniona. Ten pogląd prawny jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wyraził go Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 7 lutego 2019 r. - sygn. akt II FSK 432/7 oraz z 29 listopada 2019 r.- sygn. akt II FSK 1381/19. We wskazanych wyżej wyrokach powołane są także uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyroki Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do zagadnień: "wydania decyzji", "zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy", " bezstronności w rozpatrywaniu sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela wyrażone w powołanych orzeczeniach poglądy. W przypadku trybów nadzwyczajnych postępowanie nie dotyczy tylko rozpoznania sprawy co do jej meritum, ale nie można uznać, że jest to całkiem inna sprawa. W takim postępowaniu ocena dotyczy tej samej decyzji z trybu zwykłego. Celem każdego postępowania w sprawie jest prawidłowe rozstrzygnięcie określonego sporu. Tryby nadzwyczajne dają możliwość dodatkowej analizy i oceny postępowania, ale cały czas jest to ta sama sprawa. Pracownik, w tej sprawie orzekający, członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego jeżeli brał udział w wydaniu decyzji co do, której istnieje wątpliwość, że jest niezgodna z prawem lub rażąco je narusza, nie może ocenić tejże decyzji pod tym kątem w jakimkolwiek trybie czy na etapie postępowania. Gdyby tak było, to kontrola taka byłaby fikcyjna. Skarżący organ nie odnosi się do całości zagadnienia lecz zdaje się hołdować formalizmowi postrzegania instytucji wyłączenia pracownika z art. 130§1 pkt.6 O.p w kontekście art. 240§1 O.p i art. 247§1 O.p. Przesłanki nieważności z art. 247§1 O.p nie dotyczą innej niż rozpoznawana w trybie " zwykłym" sprawa i jak najbardziej wbrew stwierdzeniu organu - są jej "bliskie". Poza tą sprawą nie mogłyby zaistnieć , a tym bardziej być analizowane, oceniane. Postępowania nadzwyczajne nie są abstrakcyjne, dotyczą zawsze konkretnej sprawy. Prokurator wnosząc sprzeciw na podstawie art. 184§1 i §2 k.p.a zmierzał do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 21 grudnia 2015 r., nie żądał abstrakcyjnej oceny przesłanek nieważności w tej sprawie. W wydaniu tej decyzji brali udział H. B. i Z. K. Wbrew poglądowi prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej, wydanie przez członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze w trybie art. 220 O.p ostatecznej decyzji, uzasadniało ich wyłączenie od udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w trybie zainicjowanym przez prokuratora z art. 184§1 i 2 k.p.a. Z podanych wyżej powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.