II SA/Po 305/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu F. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw Sprzeciw dotyczy decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Decyzja objęta sprzeciwem została wydana w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2017 r. F. K. wystąpił do Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki [...] przy ul. [...], obręb [...] w [...] (k. 1-9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie organ zebrał niezbędne dane dotyczące działek otaczających inwestycję, wystąpił do F. K. o uzupełnienie wniosku, a także zwrócił się do jednostek wewnętrznych Miasta P. o uzgodnienie i opinię co do inwestycji (zob. odpowiednio k. 10-14, 15 i 16-18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 4 stycznia 2017 r., [...] Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a następnie utrwalił w aktach stanowiska jednostek uzgadniających i opiniujących (k. 23-27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odpowiedź na wezwanie organu nadesłał także inwestor (k. 28-29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 1 lutego 2017 r. sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.u.w.") (k. 30-40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wedle jej wyników inwestycja została uznana za nie kontynuującą funkcji zabudowy obszaru analizowanego, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, a także cech zagospodarowania terenu. Zarazem zauważono, że projektowana zabudowa wpisuje się jednak w linię zabudowy (względem budynków przy ul. [...]), jak również odpowiada zabudowie otaczającej w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu (k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Prezydent – powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p.") – odmówił F. K. ustalenia warunków zabudowy (k. 52-60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jako motywy odmowy podano argumenty przytoczone w analizie urbanistycznej. Na skutek odwołania F. K. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] 2017 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (k. 71-81 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uwzględnienie szerszego obszaru odniesienia. Zdaniem Kolegium z całokształtu u.p.z.p. wywieść można dyrektywy przemawiające za koniecznością proinwestycyjnego postrzegania instytucji warunków zabudowy. Wynika to z orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym odmowę ustalenia warunków zabudowy łączy się z sytuacją, gdy żądanie inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. Po podjęciu czynności postępowania Prezydent wezwał F. K. do uzupełnienia wniosku, między innymi przez określenie właściwych wysokości budynku do kalenicy i górnej krawędzi elewacji frontowej (k. 105 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Inwestor udzielił odpowiedzi w treści pisma z dnia 6 kwietnia 2018 r. precyzując jednocześnie dane dotyczące charakterystyki projektowanej zabudowy (k. 109-112 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 24 kwietnia 2019 r. ponownie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 113-120 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Rozszerzono nieznacznie obszar badania (względem poprzedniego opracowania urbanistycznego) w wyniku czego stwierdzono, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. W ocenie autora analizy projektowana zabudowa nie kontynuuje natomiast linii zabudowy i charakteryzuje się wyższym, aniżeli zastany w otoczeniu, wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Nadto teren inwestycyjny znajduje się terenie rolnym, a inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania sąsiedniego terenu. Decyzją z dnia [...] 2018 r., [...], [...] Prezydent – powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – odmówił F. K. ustalenia warunków zabudowy (k. 138-147 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Opierając się na sporządzonej analizie urbanistycznej zwrócił uwagę, że inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy w sposób opisany w § 4 ust. 1-3 r.s.u.w. Organ co prawda przyznał, że w myśl § 4 ust. 4 r.s.u.w. istnieje możliwość indywidualnego jej ustalenia, jednakże stanął na stanowisku, że przywołany przepis wyraża wyjątek od zasady, a jego stosowanie musi znajdować odpowiednie uzasadnienie i oparcie w analizie urbanistycznej. Odnosząc się do pozostałych parametrów i wskaźników zabudowy Prezydent zwrócił jedynie uwagę, że zgodnie z analizą procent powierzchni zabudowy może wynieść maksymalnie 18 %; nie odnotował natomiast przeciwwskazań co do pozostałych parametrów i wskaźników. Końcowo organ zgłosił zastrzeżenia co do lokalizacji inwestycji, która ma znaleźć się poza strefą zabudowy wyznaczoną ul. [...] oddzielającą tą strefę od terenu upraw rolnych. W odwołaniu F. K. wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta i zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił przy tym naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., kwestionując stanowisko jakoby dla nowej inwestycji nie istniała możliwość wyznaczenia linii zabudowy. Odwołujący się zwrócił także uwagę, że w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 20 grudnia 2017 r. kwestia linii zabudowy nie stanowiła przeszkody dla dopuszczenia projektowanego zamierzenia. Niezależnie F. K. wywiódł, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego błędnie określono granice obszaru analizowanego. W szczególności zwrócił uwagę na fakt, że jako punkt wyjścia dla wyznaczenia jego promienia (§ 3 ust. 2 r.s.u.w.) przyjęto front terenu objętego wnioskiem, a nie front działki [...]. W konsekwencji jego zdaniem błędnie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wreszcie skarżący podniósł, że postępowanie było prowadzone przez Prezydenta w sposób naruszający art. 8, 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."). Zaznaczył nadto, że kwestionowana przez niego decyzja nie spełniała warunków formalnych z § 9 ust. 1 i 3 r.s.u.w., ponieważ jej załącznik graficzny stanowi tylko część mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. pełnomocnik F. K. rozszerzył odwołanie o dodatkowe sprecyzowane zarzuty dotyczące art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 r.s.u.w. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 r.s.u.w. W piśmie tym wystąpił o wydanie decyzji reformatoryjnej przez Kolegium (k. 6-15 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 16-19 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie naruszono przepisy dotyczące administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) jak i dotyczące wymogów uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym także zasadę przekonywania. W odniesieniu do okoliczności sprawy Kolegium podkreśliło, że zasadniczo przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być sprzeczność inwestycji z dotychczasową funkcją terenu, a reguła ta wyznacza kierunek wykładni przepisów. Zdaniem organu odwoławczego znajdująca się w aktach analiza urbanistyczna ma charakter ogólny i nie pozwala na wyprowadzenie umotywowanego wniosku, że w sprawie nie jest możliwe określenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji ani też ustalenie procentu zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że w sprawie zachodzi potrzeba poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy prawidłową analizą urbanistyczną, a to z kolei uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ rozważył przy tym, czy możliwe byłoby uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 K.p.a., jednak stwierdził, że w warunkach sprawy prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Od decyzji kasacyjnej Kolegium F. K. wniósł sprzeciw (k. 4-5 akt sądowych) domagając się jej uchylenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie od orzeczenia reformatoryjnego, i to pomimo, że takie było żądanie podania. Pismem z dnia 10 maja 2019 r. sprzeciw uzupełnił pełnomocnik F. K. (k. 12-14 akt sądowych) przywołując literaturę i orzecznictwo sądów administracyjnych opowiadające się za możliwością przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy. Wskazał także, że w sprawie nie było przeciwwskazań, aby Kolegium zastosowało art. 136 § 1 K.p.a. Pełnomocnik F. K. nie zgodził się, że prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zarazem zaznaczył, że w sprawie trzeba mieć także na uwadze art. 12 § 1 K.p.a. (zasadę szybkości postępowania). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Kolegium w okolicznościach sprawy miało podstawy, aby uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy. Sąd – opierając się na obserwacji społecznego odbioru decyzji kasacyjnych (uchylających decyzję organu pierwszej instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia) – traktuje jako zrozumiałe poczucie zaniepokojenia po stronie F. K.. Sąd ma świadomość, że rozstrzygnięcie, którego istotą jest przekazanie sprawy do dalszego procedowania, może niekiedy wywoływać obawę, że w istocie – w dalszej perspektywie – wydłuży się czas rozpoznawania sprawy, a do tego nie jest wykluczone ponowne wydanie negatywnego rozstrzygnięcia. F. K. kwestionując Kolegium z dnia [...] lutego 2019 r., [...] wyraża tego rodzaju obawy wprost, stwierdzając, że "zważając na praktykę organu pierwszej instancji można zasadnie spodziewać się, że wyda on ponownie decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy" (zob. k. 14 akt sądowych). Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że perspektywa negatywnych skutków decyzji kasacyjnej jest tylko hipotezą. Podkreślić należy, że decyzja z dnia [...] lutego 2019 r., [...] ukierunkowuje sprawę korzystnie dla skarżącego. Sąd odnotowuje (nie oceniając decyzji w tym zakresie), że Kolegium w sposób zdecydowany opowiedziało się za koniecznością szerokiej wykładni przepisów dotyczących sposobu ustalania parametrów i wskaźników projektowanej zabudowy, w tym w szczególności zwróciło uwagę na konieczność weryfikacji stanowiska dotyczącego kwestii linii zabudowy, jako że (zdaniem organu odwoławczego) dotychczas nie wykazano, aby ustalenie takiej linii nie było możliwe. Przechodząc natomiast do elementów procedury sądowoadministracyjnej Sąd podkreśla, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie "skargą", co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] 2018 r., [...], [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi wreszcie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł badać kwestii ani wypowiadać się co do zagadnień innych aniżeli dotyczące stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przede wszystkim wskazać należy, że skarżący składając odwołanie wnioskował (na zasadzie alternatywnego żądania) o uchylenie decyzji Prezydenta z dnia [...] 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (zob. k. 2 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W samej argumentacji odwołania wywodził także – co zdaje się korespondować z przywołanym wnioskiem – że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego błędnie sporządzono analizę urbanistyczną zawężając obszar analizowany oraz naruszono zasady określone w art. 8, 9 i 10 K.p.a. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego w sposób zdecydowany poparł co prawda żądanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego przez Kolegium (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), rozwijając w tym względzie argumentację, jednakże nie wycofał dotychczasowych żądań odwołania, w szczególności ewentualnego, alternatywnego żądania wydania decyzji kasacyjnej. Jak wskazano na wstępie, Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. Zasadniczą podstawą odmowy ustalenia wnioskowanych przez F. K. warunków zabudowy był brak możliwość ustalenia linii zabudowy dla inwestycji. Zdaniem Sądu Kolegium ma rację uwypuklając, że w tym zakresie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (zwłaszcza w analizie urbanistycznej) nie zebrano materiału (danych) pozwalającego na stanowcze stwierdzenie, iż tylko z tego powodu można odmówić ustalenia warunków zabudowy oraz, że zastosowanie § 4 ust. 4 r.s.u.w. jest w danym przypadku wykluczone. W analizie na k. 114 akt administracyjnych organu pierwszej instancji wyjaśniono jedynie, że "w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, na podstawie której można wyznaczyć linię zabudowy dla wnioskowanego terenu. Zabudowa kształtuje się w zachodniej części analizy w różnych odległościach od frontowych granic działek (od ok. 5 do ok. 30 m)". W samej decyzji z kolei odniesiono się do § 4 ust. 4 r.s.u.w., jednakże nie skonfrontowano stanowczych wniosków organu z danymi z obszaru analizy, w szczególności nie zwrócono się do urbanisty o wyjaśnienie, dlaczego położenie okolicznej zabudowy (względem dróg) wyklucza rozwiązanie proponowane przez inwestora (tym bardziej, że sam urbanista sygnalizuje, że okoliczna zabudowa nie jest uporządkowana, gdy chodzi o kwestię linii zabudowy). W ocenie Sądu rację ma nadto Kolegium wskazując, że braku ustaleń dotyczących ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy również skłania do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego (i powtórzenia postępowania administracyjnego). Podobnie jak w przypadku linii zabudowy w analizie urbanistycznej, a następnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2018 r., [...], [...], ograniczono się do stwierdzenia, że powierzchnia zabudowy może wynieść maksymalnie 18 % powierzchni działki, co nie uwzględniało żądania inwestora. W tym zakresie zabrakło szerszych wyjaśnień, dlaczego, biorąc pod uwagę zastaną w okolicy zabudowę, wykluczone było ustalenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy na poziomie 25 % powierzchni działki. W odniesieniu do powyższego Sąd sygnalizuje, że kwestia powierzchni zabudowy może wymagać nawet jeszcze dalej idącego postępowania wyjaśniającego. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w dalszych pismach F. K. posługuje się parametrem "powierzchni terenu inwestycji" czy "powierzchni zabudowy podlegającej przekształceniu" (983 m2) i do niej odnosi powierzchnię zabudowy (250 m2), co wyjaśnia dlaczego żąda on ustalenia parametru powierzchni zabudowy na poziomie 25 % (k. 2 i 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Tymczasem trudno nie dostrzegać, że działka [...], na której budynek jest projektowany do lokalizacji, ma 3644 m2 (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie można też pominąć, że z punktu widzenia ustaleń dotyczących powierzchni zabudowy (ale i także wspomnianej wyżej linii zabudowy) dla projektowanej inwestycji nie bez znaczenia jest także to, czy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany (w kontekście § 3 ust. 2 r.s.u.w.). Kwestii tej nie uwypukliło Kolegium w swej ostatniej decyzji, jednak zwrócił na nią uwagę wprost F. K. w odwołaniu opowiadając się za potrzebą badania funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w znacznie szerszym promieniu, ustalonym według frontu działki, a nie terenu objętego wnioskiem. Podsumowując, w ocenie Sądu wszystkie wymienione okoliczności skłaniają ku uznaniu, że w sprawie na etapie postępowania przez organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania (a konkretnie – przepisów regulujących administracyjne postępowanie wyjaśniające: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), czego skutkiem jest konieczność ponownego badania sprawy w zakresie mającym wpływ na jej wynik. Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Kolegium uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ewentualności zastosowania przez Kolegium art. 136 § 1 K.p.a. Sąd wskazuje, że znane mu są poglądy orzecznictwa i doktryny o dopuszczalności – w niektórych przypadkach – zlecenia analizy urbanistycznej przez Kolegium i ustalenia przez taki organ warunków zabudowy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, w każdym razie na obecnym jej etapie, nie ma powodów, aby organ odwoławczy miał zastąpić Prezydenta w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecanie całości lub części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma też powodów, aby twierdzić – jak sugeruje skarżący (zob. k. 13 akt sądowych) – iż pomiędzy organami pierwszej i drugiej instancji występuje rozbieżność stanowisk. Z uzasadnienia decyzji objętej sprzeciwem wynika, że zdaniem Kolegium Prezydent powinien dogłębniej rozważyć okoliczności sprawy (dane z obszaru analizowanego) zważając na zasadę prawa do zabudowy. Z opisanych powodów w ocenie Sądu nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.