I SA/Kr 366/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.) Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędzia: WSA Urszula Zięba Protokolant: sekr. sąd. Aleksandra Osipowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. K. na czynność Burmistrza Miasta w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji za 2018 r. dla przedszkola niepublicznego w części przypadającej na uczniów niepełnosprawnych - skargę oddala - G. K. (skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta, polegającą na ustalenia wysokości dotacji za rok 2018 dla Niepublicznego Przedszkola [...] z Oddziałami Integracyjnymi i Oddziałami Specjalnymi przy ul. [...] w S. B., którego organem prowadzącym jest skarżąca, w części tj. w zakresie ustalenia dotacji przypadającej na uczniów [...], uczęszczających do niepublicznego przedszkola prowadzonego przez skarżącą. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 wraz z załącznikiem - Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2018 poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie przez Burmistrza Miasta wysokości dotacji dla skarżącej za rok 2018 w zakresie przypadającym na uczniów niepełnosprawnych w zaniżonej wysokości na skutek nieprzyznania skarżącej dotacji na uczniów niepełnosprawnych w wieku 6 lat i więcej, podczas gdy skarżącej przysługiwała dotacja w wyżej wskazanym zakresie, co w konsekwencji spowodowało wypłacenie dotacji w wysokości niższej niż należna ustawowo oraz naruszenie jej interesu prawnego. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie dotacji, a mianowicie art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez Burmistrza Miasta do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji, podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu skarżącej, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca zwróciła się o stwierdzenie bezskuteczności względem niej zaskarżonej czynności w części dotyczącej ustalenia dotacji przypadającej na uczniów niepełnosprawnych, uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola [...], nadto o uznanie uprawnienia do wypłaty na jej rzecz dotacji w wysokości prawidłowej i zgodnej z przepisami powszechnie obowiązujących przepisów tj. do wypłaty niedopłaty dotacji za rok 2018 przypadającej na uczniów niepełnosprawnych w wysokości łącznej [...] zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Burmistrz Burmistrza Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wskazał, że wysokość dotacji naliczył prawidłowo, a żądanie skarżącej nie jest zasadne. Na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy r. o finansowaniu zadań oświatowych niepubliczne przedszkole, niebędące przedszkolem specjalnym, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Natomiast dotacja na każdego ucznia [...] jest przekazywana w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. W przepisach ogólnych ustawy ustawodawca rozróżnił pojęcia "ucznia" od pojęcia "ucznia [...]", nie traktując tych pojęć łącznie. Wysokość kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej na ucznia niepełnosprawnego, o której mowa w ustawie wynika z wag, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018. Dalej organ podkreślił, że okresie styczeń - sierpień 2018 r. Gmina [...] wywiązała się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z obowiązku naliczenia i przekazania na każdego ucznia Niepublicznego Przedszkola [...] dotacji z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, w tym również w przypadku uczniów niepełnosprawnych, z naliczenia i przekazania na każdego ucznia niepełnosprawnego Niepublicznego Przedszkola [...] dotacji w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Żądana przez skarżącą kwota dotacji jako suma wag określonych w skardze jest nieuprawniona, albowiem ustawa o finansowaniu zadań oświatowych rozróżnia definicję ucznia niepełnosprawnego od definicji ucznia, co powoduje, iż dotacja winna zostać przyznana w przypadku ucznia niepełnosprawnego w wysokości odpowiedniej do wag odnoszących się do ucznia niepełnosprawnego, a nie jak chce skarżąca, iż ma jednocześnie być ustalana w wysokości niejako podwójnej - jako ucznia (6 latka) i jako ucznia [...]. Żaden przepis prawa nie stanowi bowiem, iż naliczając wysokość dotacji na ucznia niepełnosprawnego, gmina winna traktować tego ucznia jako jednocześnie "ucznia [...]" oraz "ucznia". Z unormowania nie wynika, aby dotacja ta ma być niejako powiększona o kwotę subwencji na ucznia "[...]", gdyż posługuje się pojęciem ucznia niepełnosprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zaskarżona czynność polegała na ustaleniu wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego w tej jej części, która przypadała na uczniów niepełnosprawnych. Sporny pomiędzy stronami był sposób wyliczenia tej dotacji. Zdaniem skarżącej, jej kwota dla konkretnego ucznia powinna opierać się na kalkulacji, polegającej na zsumowaniu dotacji dla ucznia oraz dotacji dla ucznia niepełnosprawnego. Organ, ustalający wysokość dotacji stanął natomiast na stanowisku, że w takim wypadku dotacja jest wyliczana wyłącznie jak dla ucznia niepełnosprawnego, bez dodania kwoty dotacji, przypadającej na ucznia, który nie charakteryzuje się niepełnosprawnością. Jak wynika z art. 7 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203 ze zm.) sposób ustalania łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 17 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych: 1. Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia następujące warunki: 1) określone w art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, z tym że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę, 2) pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższe niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1, 3) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli, 4) liczba uczniów w oddziale przedszkolnym nie jest wyższa niż liczba uczniów w oddziale publicznego przedszkola określona w przepisach wydanych na podstawie art. 111 ustawy - Prawo oświatowe, 5) zapewnia uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe, 6) stosuje zasady przyjmowania do publicznych przedszkoli określone w rozdziale 6 ustawy - Prawo oświatowe - z zastrzeżeniem art. 22. 2. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji, o której mowa w ust. 1, określa się w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. 3. Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Zgodnie z art. 2 ustawy, Ilekroć w niej jest mowa o: 33) uczniu - należy przez to rozumieć także słuchacza szkoły dla dorosłych oraz dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego; 34) uczniu niepełnosprawnym - należy przez to rozumieć ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na niepełnosprawność, o którym mowa w art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Jak wynika z art. 2 pkt 33 i pkt 34 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawodawca rozróżnił pojęcia "ucznia" oraz "ucznia [...]". Również treść art. 17 ust. 3 wskazuje na to, że terminy te mają rozłączny zakres pojęciowy, a kwota dotacji, przyznawana na danego ucznia (niepełnosprawnego i pełnosprawnego, czyli ucznia w rozumieniu art. 2 ust. 33) wyliczana jest odrębnie. W przypadku ucznia dotacja dla przedszkola niepublicznego, niebędącego przedszkolem specjalnym i nie spełniającego warunków z art. 17 ust. 1, dotacja wynosi 75 % kwoty podstawowej dotacji dla przedszkoli. W przypadku ucznia niepełnosprawnego ma być to kwota nie niższa niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Z przepisu nie wynika, aby dotacja na ucznia [...] miała być sumą dotacji, przysługującej na każdego ucznia oraz dotacji, przysługującej na ucznia niepełnosprawnego. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie takiego rozwiązania, wyraźnie wskazałby to w przepisach prawa, normując mechanizm oparty na sumowaniu dwóch dotacji. Z przepisów o finansowaniu działań oświatowych w żaden sposób takiego mechanizmu nie można wyprowadzić. Trzeba dodatkowo zauważyć, że stosownie do art. 7 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych sposób ustalania łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.). W myśl art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. W odniesieniu do spornego okresu obowiązywało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz. U. poz. 2395). Rozporządzenie to zawiera załącznik - algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2018. Zgodnie z ust. 2 algorytmu, ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem (Up) w bazowym roku szkolnym, według wzoru, uwzględniającego m. in. symbol "Uz,i". Jak wyjaśniono w ust. 2 pkt 5 algorytmu, Uz,i to przeliczeniowa liczba wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych, obliczana według wzoru: Uz,i = P43 ? N43,i + P44 ? N44,i +...+ P64 ? N64,i gdzie P43 do P64 oznaczają wagi, a N1 do N42 oznaczają przypisane wagom liczebności uczniów w jednostce samorządu terytorialnego z indeksem i od 1 do Ls. Wagi te zostały w algorytmie określone następująco: P43 = 0,750 dla dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, w przedszkolach (waga nie obejmuje dzieci przeliczanych wagą P58) – N43,i, P44 = 0,660 dla dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego (waga nie obejmuje dzieci przeliczanych wagą P58) – N44,i, P45 = 0,150 dla dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego, zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5000 mieszkańców (waga nie obejmuje dzieci przeliczanych wagą P58) – N45,i. P46 = 2,840 dla dzieci w przedszkolach specjalnych i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych – N46,i. Szereg dalszych wag (P47 – P54) dotyczy wychowanków internatów i burs, wychowanków internatów szkół artystycznych, korzystających z domów wczasów dziecięcych, dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych i specjalnych ośrodków wychowawczych, wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych i wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, a zatem nie ma związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Bez związku z tym przedmiotem pozostaje także waga P56 (dotyczy korzystających ze szkolnych schronisk młodzieżowych). Dalej algorytm wymienia wagi, odnoszące się do uczniów i wychowanków niepełnosprawnych: P55 = 9,500 dla wychowanków ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz dzieci z niepełnosprawnościami sprzężonymi i z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, objętych odpowiednio wychowaniem i kształceniem specjalnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego (na podstawie odpowiednio orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego albo o potrzebie zajęć rewalidacyjnowychowawczych) – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy – N55,i, P57 = 0,840 dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, innych formach wychowania przedszkolnego, szkołach podstawowych, specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodkach wychowawczych, ośrodkach rewalidacyjnowychowawczych, poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych (na podstawie opinii, o których mowa w art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, oraz opinii, o których mowa w art. 315 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe) – N57,i, P58 = 0,25 dla dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, odbywających obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne poza przedszkolem, oddziałem przedszkolnym w szkole podstawowej lub inną formą wychowania przedszkolnego, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe – N58,i, P59 = 4,000 dla dzieci z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, objętych zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego (na podstawie orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych) – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy – N59,i, P60 = 2,900 dla dzieci niewidomych, słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, objętych kształceniem specjalnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego (na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego) – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy – N60,i, P61 = 3,600 dla dzieci niesłyszących, słabosłyszących, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, objętych kształceniem specjalnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego (na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego) – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy – N61,i. Z powyższego wynika, że wydane w wykonaniu przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego rozporządzenie wraz z wprowadzonym nim algorytmem zapewnia powiększenie dotacji dla ucznia niepełnosprawnego w porównaniu z uczniem, który niepełnosprawny nie jest. Zarazem sposób wyliczania przeliczeniowej liczby wychowanków oraz przeliczeniowej liczby uczniów ogółem traktuje odmiennie kategorię uczniów i uczniów niepełnosprawnych. Również powołany algorytm nie przewiduje, aby te dwie cechy miały prowadzić do sumowania parametrów. Wręcz przeciwnie, wskazany wzór (Uz,i = P43 ? N43,i + P44 ? N44,i +...+ P64 ? N64,i) zakłada, że aby uzyskać przeliczeniową liczbę wychowanków, uwzględnia się odrębnie liczebności uczniów, przyporządkowanych do danej wagi, przy czym konkretna liczna uczniów może być przyporządkowana tylko do jednej wagi i tylko raz przyjęta jako podstawa obliczeń. Z algorytmu nie wynika, aby możliwe było przypisanie danej liczbie uczniów (Nx) więcej niż jednej wagi (Px). Wykładnia systemowa przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz przepisów o dochodach jednostek samorządu terytorialnego musi zatem prowadzić do wniosku, że przy wyliczaniu dotacji kategorie "uczeń" i "uczeń niepełnosprawny" muszą być traktowane odrębnie, a w odniesieniu do konkretnego wychowanka sumowanie dotacji, należnych z uwagi na zaliczenie do obu kategorii nie ma podstaw prawnych. Zatem zarzuty skargi nie potwierdziły się, a zaskarżona czynność odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej uchylenia czy stwierdzenia jej bezskuteczności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.