IV SA/Po 1206/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] maja 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Starosta P. na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej "u.g.n.") umorzył postępowanie wszczęte na wniosek P. M. o zwrot nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb W., dla której Sąd Rejonowy P. – S. M. w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...], Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, działając na podstawie upoważnienia P. P., orzekł o odpłatnym przyjęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] i ul. [...], zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...]. Właścicielem tych gruntów, w tym działki nr [...], była P. M.. Skarb Państwa przejął przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 2 pkt 7 dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31 z późn. zm., dalej "dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r.") oraz § 9 pkt 1 i § 21 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197, dalej "rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 1949 r."). Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. wynika, że w piśmie z dnia [...] listopada 1975 r. P. M. wystąpiła do Zarządu Gospodarki Terenami w P. o nabycie na rzecz Skarbu Państwa wymienionej nieruchomości. Powyższy wniosek został rozpatrzony pozytywnie, gdyż zgodnie z obowiązującym wtedy planem zagospodarowania przestrzennego omawiany teren był przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Działka nr [...] została następnie podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Organ I instancji stwierdził, że na mocy art. 216 u.g.n. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości znajdują odpowiednio zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 9 dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. W art. 216 u.g.n. nie wymieniono jednak art. 2 pkt 7 tego dekretu. Tym samym art. 216 u.g.n. nie znajdował zastosowania w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że decyzja o "przyjęciu nieruchomości" na rzecz Skarbu Państwa na wniosek nie ma znamion decyzji wywłaszczeniowej i wydana została na podstawie przepisów, które w tym rozpatrywanym obecnie przypadku nie mogły mieć zastosowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. M., zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1. art. 216 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż podstawę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowił art. 136 ust. 3 u.g.n.; 2. art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania, mimo że organ obowiązany był merytorycznie rozpoznać sprawę; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w wyniku czego nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie wydane rozstrzygnięcia jest lakoniczne i niepełne. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przyjęcie przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie stanowi okoliczności wyłączającej możliwość orzeczenia zwrotu nieruchomości, gdyż art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. nie powinien znajdować w ogóle zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 9 wymienionego dekretu odjęcie prawa własności następowało na podstawie umowy sprzedaży lub zamiany. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie wydano orzeczenie o wywłaszczeniu, które niewątpliwie jest władczym i jednostronnym aktem organu administracji publicznej, wydanym w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego adresata. Spełnia ono zatem wymogi niezbędne do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Ponadto kluczowe znaczenie należy przypisać utracie prawa własności przez skarżącą na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., bezpośrednio poprzedzającej ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94). Wywłaszczenie rozważanej nieruchomości nastąpiło więc w oparciu o akt normatywny, który w sposób bezpośredni odnosił się do problematyki przymusowego przejmowania gruntów przez podmioty prawa publicznego. Wobec tego wniosek o zwrot przedmiotowej działki powinien być merytorycznie rozpoznany. Przepis art. 216 u.g.n. dotyczy natomiast tych przypadków przejęcia nieruchomości na cele publiczne, które nastąpiło w innym trybie niż na skutek wydania indywidualnego i władczego aktu administracyjnego. W konsekwencji procedurą zwrotu objęte są wszelkie nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w okolicznościach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w rozdziale 6 dziale III powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunki te zostały spełnione w niniejszej sprawie, a zatem umorzenie postępowania okazało się nieprawidłowe. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. M., zarzucając organowi II instancji naruszenie: 1. art. 136 ust. 34 u.g.n. przez błędną wykładnię i uznanie, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nie nosiło znamion wywłaszczenia; 2. art. 216 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż materialnoprawną podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowił art. 136 ust. 3 u.g.n.; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w wyniku czego nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie wydane rozstrzygnięcia jest lakoniczne i niepełne; 4. art. 15 k.p.a. przez brak ponownej merytorycznej oceny stanu faktycznego. P. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W szczególności nie rozważono należycie definicji wywłaszczenia oraz nie uwzględniono faktu, że przedmiotowa nieruchomość została przejęte w drodze decyzji administracyjnej. Nie ustalono również, czy został sporządzony akt notarialny, o którym mowa w pkt III decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła zarzuty skargi oraz argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zagadnienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało uregulowane w przepisach rozdziału 6 działu III wymienionego aktu normatywnego. Jak wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wymienione przepisy znajdują co do zasady zastosowanie tylko w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości. Ustawodawca przewiduje jednak wyjątek od powyższej reguły, wskazując w art. 216 ust. 1 u.g.n., że przepisy rozdziału 6 działu III rozważanej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1. art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm.); 2. ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 z późn. zm.); 3. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 216, poz. 216 z późn. zm.); 4. art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 z późn. zm.); 5. ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.). Ponadto w art. 216 ust. 1 u.g.n. ustawodawca dodaje, że przepisy rozdziału 6 działu III cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują odpowiednio zastosowanie także do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Należy również zauważyć, że na mocy art. 216 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie: 1. art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 z późn. zm.); 2. art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.; 3. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Wyliczenie podstaw prawnych wywłaszczenia nieruchomości, o których mowa w art. 216 u.g.n., ma charakter enumeratywnym. Tym samym ani Sąd, ani organ administracji publicznej nie może rozszerzyć lub uzupełnić tego katalogu. W konsekwencji nawet jeżeli Skarb Państwa uzyskał własność nieruchomości na innej podstawie niż wymieniona w art. 216 u.g.n. wykluczony jest jej zwrotu przez odwołanie się do przepisów rozdziału 6 działu III powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. Skarb Państwa przyjął odpłatnie na własność nieruchomość położoną w P., przy ul. [...] i [...] zapisaną w księdze wieczystej KW [...] (k. 29-30 akt adm.). Akt ten został wydany na wniosek P. M. z dnia [...] listopada 1975 r., która była ówczesnym właścicielem tego gruntu. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że nabycie działki nr [...] nastąpiło na podstawie art. 2 pkt 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz § 9 pkt 1 i § 21 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca nie może w świetle art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. skutecznie domagać się zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika bowiem z wymienionego przepisu, tylko w razie wywłaszczenia dokonanego na podstawie art. 9 powołanego dekretu możliwe jest wystąpieniem z żądaniem, o jakim mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W niniejszej sprawie natomiast podstawę nabycia własności rozważanego gruntu stanowił art. 2 pkt 7 powyższego dekretu, a nie art. 9 tego aktu normatywnego. Ponadto nietrafny w ocenie Sądu okazał się zarzut skargi, zgodnie z którym samo wskazanie w art. 216 u.g.n. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przesądzało, że utrata własności nieruchomości na podstawie przepisów tego dekretu stanowiła wywłaszczenie, wobec czego przepisy rozdziału 6 działu III powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić, że w art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. ustawodawca odsyła tylko do art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Brzmienie art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nie ma zatem uzasadnionych powodów, by w drodze wykładni rozszerzającej objąć zakresem zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. także inne przypadki utraty własności nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Taki zabieg oznaczałby nieuprawnione pominięcie części przepisu i tym samym naruszenie zakazu wykładni per non est. Należy ponadto zauważyć, że przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przewidywały nabywanie nieruchomości nie tylko w trybie wydania decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości, lecz także przez zawarcie umowy. Jak wynika z pkt III sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r., Zarząd Gospodarki Terenami w P. został zobowiązany do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Wzmianka ta wskazuje jednoznacznie, że zmiana właściciela działki nr [...] nie miała charakteru przymusowego, lecz nastąpiła dobrowolnie. Za takim wnioskiem przemawia również fakt, że inicjatorem przeniesienia własności nieruchomości była skarżąca, a nie organ administracji publicznej. W konsekwencji, wbrew wywodom P. M., nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że działka nr [...] został wywłaszczona w trybie art. 9 dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. Słusznie zatem organy administracji publicznej uznały, że P. M. nie dysponuje roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, gdyż wykluczone było skonkretyzowanie w drodze decyzji administracyjnej praw i obowiązków indywidualnie oznaczonego podmiotu. Tym samym organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyły postępowanie. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, w świetle którego organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie materiał dowodowego zgromadzony przez Wojewodę był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej przekonująco uzasadnił swoje stanowisko, wskazując okoliczności faktyczne, które uznał za udowodnione, oraz normy prawne, stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji. Wojewoda wyjaśnił w szczególności, że umorzenie postępowania było zasadne z uwagi na fakt, że skarżącej nie przysługuje w świetle art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak wskazano wcześniej, stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Z tej perspektywy nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił wprawdzie stanowisko organu I instancji. Niemniej Wojewoda samodzielnie przeanalizował materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wydane rozstrzygnięcie nie stanowi zatem wyłącznie prostego powielenia poglądów zaprezentowanych przez organ I instancji. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).