III SA/Lu 137/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. C., S. F., M. R., M. S., K. B. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2019 r., Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawach dotyczących mieszkańców L. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych). W dniu [...] stycznia 2019 r. Rada Miasta L. podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców L. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019 r. poz.1250). Zgodnie z § 2 i § 3 tej uchwały, podczas zaplanowanego na dzień 7 kwietnia 2019 r. referendum mieszkańcy Gminy mieli odpowiedzieć na pytanie: "Czy jest Pan/Pani za tym aby Gmina L. zmieniła dopuszczony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rodzaj zabudowy z usługowej, komercyjnej i sportowo rekreacyjnej na zabudowę mieszkalno-usługową na nie więcej niż 30 ha terenu tzw. "G. C.", w zamian za sfinansowanie przez obecnego właściciela zagospodarowania pozostałych 75 ha tego terenu, jako zieleni publicznej (parku naturalistycznego), przy zachowaniu cennych przyrodniczych walorów i przekazanie go Gminie L.". P. C., S. F., M. R., M. S., K. B. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na w/w uchwałę Rady Miasta L. w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: 1) art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 400, z późn. zm.) w związku z: - art. 17 pkt 1, 9 i 11 oraz art. 18 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) oraz art. 29 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081), przez poddanie pod referendum sprawy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do którego przepisy prawa przewidują obligatoryjne konsultacje społeczne w innym trybie, tj. wniosków, uwag i dyskusji publicznej; - art. 46 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm.) i § 1 pkt 1 lit a), § 2, § 6 ust. 1 pkt 7 i § 10 w zw. z poz. 43 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183) w zw. z art. 4 i 6 Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, otwartej do podpisu w dniu 19 września 1979 r. w Bernie (Dz. U. z 1996 r. Nr 58, poz. 263) i w związku z art. 12 ust. 1 dyrektywy Rad) 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. L 206, str. 7) oraz w związku z art. 74 Konstytucji RP, przez poddanie pod referendum sprawy, której istotnym elementem jest eliminacja chronionego gatunku chomika europejskiego posiadającego siedliska na obszarze tzw. G. C., c) art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, przez naruszenie ciążącego na władzach publicznych obowiązku zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, które będą przewidywalnymi następstwami przedmiotowego referendum; 2) art. 2 ust. 3 i art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym, przez: a) wadliwe sformułowanie pytania referendalnego; b) poddanie pod referendum sprawy o znacznym stopniu złożoności bez uprzedniego przeprowadzenia określonych badań wpływu ewentualnej realizacji zaproponowanego w pytaniu referendalnym rozwiązania na środowisko przyrodnicze tzw. G. C. i zdrowie mieszkańców L., w szczególności wskazanych w art. 9 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, czy wpływu na zmiany w infrastrukturze społecznej i komunikacyjnej związane z wybudowaniem nowego osiedla dla kilkunastu tysięcy mieszkańców i zwiększeniem natężenia ruchu samochodowego, albo na wydatki z budżetu Miasta L. na wymienioną nową infrastrukturę czy sfinansowanie urządzenia a następnie utrzymanie parku miejskiego o pow. około 75 ha; c) poddanie pod referendum sprawy w istocie w interesie partykularnym prywatnego właściciela obszaru tzw. G. C. a nie w ogólnym interesie wszystkich mieszkańców L., przez co nie została także wypełniona przesłanka dopuszczalności referendum lokalnego jedynie w sprawach mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów Miasta L. lub innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących wspólnotę Mieszkańców L.; 3) art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym, przez poddanie pod referendum sprawy już wcześniej skonsultowanej z Mieszkańcami L. w trybie panelu obywatelskiego. W odpowiedzi na skargę Gmina L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. wniosła o odrzucenie skargi. W ocenie organu uchwała o przeprowadzeniu referendum lokalnego nie mieści się w kategorii spraw, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Organ podniósł, że na uchwałę w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga indywidualna, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako "u.s.g.". Skarżący nie wykazali, że umożliwienie wspólnocie samorządowej decydowania w sprawach dla wspólnoty istotnych w drodze referendum, naruszało interes prawy lub uprawnienie, o którym mowa w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola sądów administracyjnych polega na sprawdzaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega na orzekaniu w sprawach skarg wniesionych przez uprawnione podmioty w sprawach podlegających właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miasta L. o przeprowadzeniu referendum lokalnego. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 11 ust. 1, art. 2, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 4, art. 9 ustawy o referendum lokalnym Kwestie dotyczące zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego uregulowane zostały w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. W przepisach tej ustawy ustawodawca szczegółowo określił sytuacje, w których istnieje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a także podmioty uprawnione do wniesienia takiej skargi. Ustawa o referendum lokalnym jest ustawą szczególną, której przepisy przewidują sądową kontrolę, o której mowa w powołanym wyżej przepisie w art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 18 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców, nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazanie wniosku właściwemu organowi określonemu w art. 12 ust. 1 ustawy, tj. przewodniczącemu zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku gminy - odpowiednio: wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta. Z przepisu tego wynika zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek, w określonym terminie podjąć albo uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, która będąc konsekwencją wniosku mieszkańców podlegałaby opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o czym stanowi art. 19 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym albo uchwałę odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, na którą przysługuje inicjatorowi referendum skarga do sądu administracyjnego (art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). W przypadku podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum lub niedotrzymania przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia (art. 20 ust.1 ustawy o referendum lokalnym). Z przepisu art. 26 ustawy o referendum lokalnym, wynika, że na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22 (referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego), a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Radzie gminy przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia jej zgłoszenia (art. 24a ust.3). Z powołanych wyżej przepisów bezspornie wynika, że ustawodawca przewidział tylko w konkretnych sytuacjach uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na inne uchwały podejmowane w związku z postępowaniem w sprawie referendum. Tym samym ustawa o referendum lokalnym jednoznacznie określa podmioty uprawnione i sytuacje, w których istnieje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić jeszcze raz w tym miejscu należy, że z treści wyżej wymienionych przepisów ustawy o referendum lokalnym wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być tylko uchwała odrzucająca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jak też niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym lub postanowienie komisarza wyborczego. Zaś właściwym w sprawie rozpoznania protestu od wyników referendum jest sąd powszechny - sąd okręgowy, o czym ustawodawca przesądził we wskazanych powyżej regulacjach prawnych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała o przeprowadzeniu referendum lokalnego. Skoro nie została podjęta uchwała, która mogła być w świetle ustawy o referendum lokalnym przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało ocenić jako niedopuszczalną. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców L. nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 p.p.s.a. Trudno jest przy tym uznać, aby podjęta z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego uchwała o przeprowadzeniu referendum lokalnego mogła naruszyć interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust 1 u.s.g. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie omawianego przepisu tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Podzielić należy przy tym poglądy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Ponadto z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że skarżący wykazali naruszenie ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Interes prawny skarżących do wniesienia niniejszej skargi musi bezpośrednio dotyczyć ich sfery prawnej. Skarżący może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego tylko wtedy, gdy jego własnego obowiązku lub uprawnienia dotyczyłoby niniejsze postępowanie. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że na uchwałę Rady Miasta w sprawie przeprowadzenia referendum nie przysługuje skarga indywidualna, o której mowa art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro skarga na taką uchwałę o przeprowadzeniu referendum lokalnego nie należy do kategorii spraw, które podlegają kontroli sądów administracyjnych, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu. Z tej przyczyny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.