II OSK 1646/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 672/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 1999 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda podzielił ocenę, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 1999 r. Nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...] nabył dopiero na mocy umowy zawartej z Gminą B. w formie aktu notarialnego w dniu [...] marca 1999 r. od tej Gminy, która jako ówczesny właściciel wyraziła zgodę na realizację inwestycji. Na dzień wydania decyzji wnioskodawca nie miał zatem statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.), gdyż od 1984 r. był tylko najemcą lokalu mieszkalnego w budynku znajdującym się na tej działce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. zarzucił, że podane w decyzji Wojewody fakty, zdarzenia i daty nie są zgodne z rzeczywistością. Inwestycję realizowano w czasie, kiedy był już właścicielem lokalu mieszkalnego, a nie zgromadzono żadnych dokumentów związanych z nią, w tym dziennika budowy. Wskazał, że nabył prawa nie tylko do działki nr [...], ale też działki nr [...], na której posadowiony był budynek mieszkalny, w którym znajduje się jego lokal mieszkalny. W ogóle nie rozważono podnoszonych przez niego argumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. W ocenie Sądu kontrolowane postępowanie, po wyeliminowaniu wcześniejszych wadliwości związanych z odmową jego wznowienia oraz początkowego objęcia nim wielu decyzji wydanych w odrębnych sprawach, ostatecznie zostało przeprowadzone bez naruszeń prawa dających podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że z aktu notarialnego rep. [...] r. wynika, że w dniu [...] marca 1999 r. skarżący wraz ze swoją żoną K. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej nabyli od Gminy B. ustanowioną odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] wraz z udziałem 42/100 części w prawie użytkowania wieczystego tej działki. Nie ma w aktach dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżący lub skarżący i jego małżonka na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej, przed tą datą dysponowali innym prawnorzeczowym tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] lub wcześniej [...]. Ugoda zawarta przed Sądem Rejonowym w Przemyślu w toku postępowania w sprawie sygn. I C.624/97 miała jedynie skutek zobowiązujący i nie dawała takiego tytułu do nieruchomości. Z dowodów wynika natomiast, że już w latach 80-tych skarżący był najemcą lokalu mieszkalnego w budynku znajdującym się na działce nr [...] (wcześniej [...]). Najem jest stosunkiem cywilnoprawnym o charakterze zobowiązaniowym. Nie jest tytułem prawnym skutecznym erga omnens. Najemca to strona stosunku zobowiązaniowego łączącego go z wynajmującym. Sąd wskazał, że wbrew stanowisku strony skarżącej, umowa najmu nie daje najemcy przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji planowanej na konkretnej nieruchomości. W myśl utrwalonego orzecznictwa najemca ma co najwyżej interes faktyczny, a nie interes prawny w takim postępowaniu. W ocenie Sądu nie ma żadnego znaczenia, że w trakcie realizacji inwestycji objętej decyzją z dnia [...] marca 1999 r. skarżący miał już tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...], jako że w czasie postępowania zakończonego w/w decyzją takim tytułem się nie legitymował. Na użytek tamtego postępowania wieczysty użytkownik stosownej zgody inwestorowi udzielił. Przymiot strony skarżącego był zaś oceniany w odniesieniu do czasu, kiedy toczyło się postępowanie i została wydana decyzja, a nie kiedy inwestycja została zrealizowana. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), przez pozbawienie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie T. S.A. w P. pozwolenia na budowę kablowej linii światłowodowej relacji B.-B. w sytuacji, gdy przysługiwał mu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a co za tym idzie przyjęcie, że brak było podstaw do uznania, że skarżący powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] marca 1999 r.; c) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; d) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek stanowiących podstawę do odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w piśmiennictwie podkreślano, że zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może być postawiony wówczas, gdy danemu podmiotowi przysługiwał status strony. Jeżeli zatem dopiero w trakcie postępowania administracyjnego pojawiły się okoliczności nadające danemu podmiotowi status strony postępowania, np. dana osoba kupiła nieruchomość, której dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne, to zarzut pozbawienia tej osoby możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed kupnem nieruchomości jest bezpodstawny (por. wyrok NSA z 23 października 1998 r., IV SA 1711/96, LEX nr 43738; P.M.Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 145 k.p.a.). Aby być stroną postępowania dany podmiot winien posiadać aktualny interes prawny w tym postępowaniu. Nie może to być interes przyszły, ani przeszły. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem fakt, że skarżący kasacyjnie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] marca 1999 r., a decyzja kończąca postępowanie, którego wznowienia domaga się w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., została wydana w dniu [...] marca 1999 r. Nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 1999 r. dlatego, że wówczas nie przysługiwał mu przymiot strony w tamtym postępowaniu. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że od 1984 r. był najemcą lokalu mieszkalnego w budynku usytuowanym na przedmiotowej działce. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, najem jest stosunkiem cywilnoprawnym o charakterze zobowiązaniowym. Nie jest tytułem prawnym skutecznym erga omnes. Najemca to strona stosunku zobowiązaniowego łączącego go z wynajmującym i umowa najmu nie daje najemcy przymiotu w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest w pełni prawidłowe. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 "pkt c" (powinno być: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem organ administracyjny nie naruszył art. 28 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.