I SA/Wa 62/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Gminy W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa - jako opuszczonego - gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha składającego się z działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonego na terenie wsi W., gmina W., stanowiącego własność S. M. – spadkobiercy nieżyjących byłych właścicieli M. i J. małż. M. M. M. (spadkobierczyni S. M.) wnioskiem z dnia 14 stycznia 2011 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. podnosząc, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), gdyż gospodarstwo nie było opuszczone. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu nieruchomość wykazywała cechy gospodarstwa opuszczonego i mogła zostać przejęta na własność Państwa. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. zarzuciła organowi naruszenie licznych przepisów postępowania i przytoczyła szereg okoliczności wskazujących - w jej ocenie - że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do uznania gospodarstwa jako opuszczonego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że spadkobiercy M. i J. małż. M. – S. M. i A. J. (co do działki nr [...]) władali przejętym gospodarstwem. Gospodarstwo rolne zostało przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). Organ odwoławczy przytoczył treść powołanych przepisów i podkreślił, że wprawdzie nie zachowały się całościowe akta sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r., jednak fakt, że gospodarstwo rolne spadkobierców M. i J. małż. M. było gospodarstwem opuszczonym znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w toku innych postępowań dotyczących nieruchomości stanowiących własność S. M., tj. postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją Naczelnika Gminy W. oraz postępowania w sprawie wywłaszczenia części gruntów, należących do spadkobierców M. i J. małż. M., dokonanego na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] października 1963 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż S. M. wymeldował się z miejscowości W. dnia [...] marca 1963 r., wyprowadzając się do miejscowości S., co potwierdza wyciąg z książki meldunkowej wsi W. Informował o tym także S. M. w pismach z dnia 9 kwietnia 1963 r. i 25 sierpnia 1971 r. kierowanych do Zarządu [...] w sprawie wywłaszczenia stanowiących jego własność nieruchomości znajdujących się na terenie wsi W. W pismach tych wskazywał na dużą odległość dzielącą miejscowość S., w której mieszka od W. oraz zwracał się z prośbą o wykupienie wszystkich stanowiących jego własność nieruchomości, pozostałych po wywłaszczeniu części jego gruntów położonych na terenie wsi W., których nigdy nie będzie użytkował. Z dokumentów wynika ponadto, że S. M. nabył inne gospodarstwo położone w miejscowości S. Ponadto brak jest dokumentów potwierdzających zamieszkanie w gospodarstwie przez A. J., a także przez pozostałych (niewładających gospodarstwem) spadkobierców, tj. przez H. L. i J. M. Zdaniem organu okoliczności powyższe dowodzą opuszczeniu gospodarstwa rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył ponadto, że w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy W. wskazano, iż spadkobiercy nieżyjącego właściciela gospodarstwa nie interesowali się nieruchomością, grunty były zaniedbane, częściowo użytkowane przez sąsiadów. Spadkobiercy nie opłacali żadnych zobowiązań na rzecz Państwa. Z uzasadnienia tej decyzji wynika również, że przeprowadzono rozmowy ze spadkobiercami w czasie których ustalono, że wszczęte postępowanie zostanie wstrzymane pod warunkiem zagospodarowania użytków rolnych i opłaceniu zaległości oraz bieżących należności. Warunek ten nie został spełniony, wobec czego gospodarstwo zostało przejęte. Odnosząc się zarzutów odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na uprawianie gruntów w większej części przez sąsiadów oraz że uprawianie ziemi przez osoby niebędące stroną umowy z właścicielem gospodarstwa pozostaje bez wpływu dla uznania, że gospodarstwo zostało opuszczone przez jego właściciela. Potwierdzenia w dokumentach nie znajduje również okoliczność zalesienia gruntów przez ojca skarżącej. Organ zaznaczył, że z w/w pism S. M. wynika, że nie dbał on o stan gospodarstwa, o to czy będzie ono uprawiane i poddawane zabiegom agrotechnicznym. Zabiegał natomiast o wywłaszczenie gruntów wchodzących w jego skład, gdyż chciał uzyskać środki finansowe na zakup innego gospodarstwa rolnego w miejscu, do którego się wyprowadził, tj. w miejscowości S. Tym samym organ uznał za niezasadny zarzut skarżącej, że S. M. chciał dokupić to gospodarstwo w celu powiększenia swojego dotychczasowego gospodarstwa w W. Odnoszą się do zarzutu rozbieżności w sentencji i uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. organ wyjaśnił, że uzasadnienie odnosiło się do nieżyjących poprzedników prawnych S. M., tj. M. i J. M. Natomiast w sentencji wskazano jednego ze spadkobierców nieżyjących właścicieli, tj. S. M. Minister wskazał ponadto, że kwestia zaległości podatkowych nie miały znaczenia dla przejęcia gospodarstwa w trybie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Za bezzasadny uznano również zarzut niezapewnienia S. M. czynnego udziału w postępowaniu, gdyż z rozdzielnika decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. wynika, że została ona do niego skierowana, a ponadto z pisma M. M. z dnia 13 czerwca 2007 r., skierowanego do MSWiA wynika, że ojciec nie zgadzał się z treścią decyzji, a zatem decyzja musiała zostać mu doręczona. Organ zaznaczył ponadto, że jeżeli strona bez własnej winy nie miała zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego, może złożyć wniosek o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W świetle powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że w sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki kwalifikujące gospodarstwo rolne do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa i nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania kontrolowanej decyzji. Brak jest również innych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. M., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 12 kpa polegające na braku wnikliwego przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, - art. 107 § 3 kpa przez niespełnienie wymogów w nim określonych oraz niewyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji, dlaczego odmówiono wiarygodności dowodowej twierdzeniom strony. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 21, art. 22, art. 23 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez naruszenie przez organy władzy publicznej prawa do ochrony własności gospodarstw rolnych z pominięciem słusznego odszkodowania za odebrane gospodarstwo rolne, - § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez przyjęcie, że gospodarstwo zostało faktycznie opuszczone, - art. 15 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., która przepisem art. 1 nadała nowe brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Wskazana ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. poprzez użyty w art. 15 zwrot: "gospodarstwa mogą być przejęte", wymagała decyzji uznaniowej, która winna być należycie uzasadniona. Pozbawiając właściciela prawa własności gospodarstwa rolnego, organ zobligowany był do wskazania przesłanek ustawowych, czego nie uczynił, - art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 i art. 77 Konstytucji RP poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni § 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. oraz przyjęcie, że na podstawie przepisu prawnego niższego rangą od ustawy organ administracji może pozbawić prawa własności, - art. 20, art. 23, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku zaś zarzutu, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy przede wszystkim wykazać, że wydana ona została z naruszeniem konkretnego przepisu prawa oraz że naruszenie to ma charakter rażący. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem badania przez organy administracji publicznej była decyzja Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. o przejęciu na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.), gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości W., stanowiącego własność S. M. – jednego ze spadkobierców wcześniejszych właścicieli – M. i J. małż. M. Zgodnie z powołanym art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. gospodarstwo rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie zostanie uznane za niezbędne. Definicję gospodarstwa rolnego opuszczonego zawarto w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w myśl którego za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane ani poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że objęte kontrolowaną decyzją z [...] kwietnia 1976 r. gospodarstwo rolne odpowiada określeniu gospodarstwa rolnego opuszczonego wskazanemu w powołanych wyżej przepisach. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z analizy akt postępowania prowadzonego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją Naczelnika Gminy W. oraz postępowania prowadzonego w sprawie wywłaszczenia części gruntów, należących do spadkobierców M. i J. małż. M., wynika, że w chwili przejęcia nieruchomości S. M. nie mieszkał w miejscowości W., na terenie której znajdowało się przedmiotowe gospodarstwo rolne. Jak wskazuje analiza znajdującej się aktach sprawy książki meldunkowej wsi W. S.M. dnia [...] marca 1963 r. wymeldował się ze wskazanej miejscowości i wyprowadził do miejscowości S. Okoliczność powyższą potwierdza sam S. M. w korespondencji kierowanej w sprawie wywłaszczenia stanowiących jego własność nieruchomości znajdujących się na terenie wsi W. W piśmie z dnia 25 sierpnia 1971 r. skierowanym do Zarządu [...] w W. zwracał się on m.in. o wykupienie pozostałych po wywłaszczeniu części gruntów, położonych na terenie wsi W., powołując się na znaczną odległość dzieląca S. i W. ([...] km) oraz niemożność użytkowania i wykorzystania gruntów znajdujących się w W. Jako adres zamieszkiwania wskazywał on przy tym miejscowość S., gdzie nabył inne gospodarstwo. Oczywiste zatem jest, że w chwili przejmowania S. M. nie mieszkał już w gospodarstwie objętym decyzją o przejęciu. Zdaniem Sądu z materiału dokumentacyjnego wynika, że w sprawie spełniona została także przesłanka nieuprawiania gospodarstwa i niepoddawania go właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela. Wskazane ustalenia potwierdza treść samej decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r., uzasadnieniu której jednoznacznie stwierdzono, że nikt nie interesuje się nieruchomością, grunty są zaniedbane i częściowo użytkowane przez sąsiadów, a spadkobiercy właścicieli nie opłacają żadnych zobowiązań wobec Państwa. Wynika to również z treści w/w pism S. M., w których zwracał się o wykupienie gruntów wskazując, że nie nadają się one do użytkowania i że nie zamierza z nich korzystać. Oczywiste jest, że S. M. wyprowadził się i nie wykazywał zainteresowania gospodarstwem. W aktach sprawy brak jest też dokumentów wskazujących, aby w gospodarstwie zamieszkiwali pozostali spadkobiercy dawnych właścicieli, a tym bardziej, aby prowadzili w tym gospodarstwie jakiekolwiek prace. W aktach sprawy nie ma też dokumentów potwierdzających, że nieruchomość przekazana została w użytkowanie lub dzierżawę innym osobom, aby ją uprawiać i poddawać zabiegom agrotechnicznym. Analiza dokumentów nie potwierdza też, że gruntu wchodzące w skład gospodarstwa zostały zalesione. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że objęte decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r. gospodarstwo rolne było gospodarstwem opuszczonym. W dniu przejęcia gospodarstwa S. M. w nim nie zamieszkiwał, nie było ono w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela lub użytkownika lub dzierżawcę, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Co prawda jak – słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie zachowały się całościowe akta sprawy przejęcia gospodarstwa, ale okoliczności powyższe, jak wskazano wyżej, wynikają m.in. z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r. oraz postępowania w sprawie wywłaszczenia części gruntów. Prawidłowo też organ wskazał, że kwestia zaległości podatkowych nie miała znaczenia dla przejęcia gospodarstwa w trybie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być natomiast rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania(art. 145 § 1 pkt 4 kpa). W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ nadzoru właściwie uznał, że kontrolowana decyzja z [...] kwietnia 1976 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani żadną inna wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 kpa, co uzasadnia odmowę stwierdzenia jej nieważności. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa oraz szeregu przepisów Konstytucji RP. Strona nie przedstawiła argumentów pozwalających na uwzględnienie zarzutów w tym zakresie. Zdaniem Sądu organy orzekające wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Przy czym jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym – jak wyżej wskazano - organ nadzoru bada sprawę wyłącznie na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z prawem. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.