II SA/Kr 217/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję "Szpitala [...] sp. z o.o. w R. z dnia 28 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od "Szpitala [...]" sp. z o.o. w R. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w dniu 14 września 2017 r. złożyło drogą elektroniczną wniosek do Szpitala [...] w R. Sp.z.o.o o udostępnienie następujących informacji publicznych: 1/ skanów faktur z okresu od 1 stycznia 2017 r. do 14 września 2017 r, związanych z wydatkami na obsługę prawną Szpitala, 2/ skanów umów zawartych od 1 stycznia 2017 r. do 14 września 2017 r., związanych z obsługa prawną Szpitala, 3/ skanów obowiązujących umów związanych z obsługą prawną Szpitala, 4/ pełnej dokumentacji związanej z kontrolami (wewnętrznymi i zewnętrznymi), które odbyły się od 1 stycznia 2017 r. do 14 września 2017 r. Pismem z 3 listopada 2017 r. Szpital [...] w R. sp. z o.o. wezwał wnioskodawcę do złożenia pisemnego wniosku, z podpisami osób, które mogą reprezentować wnioskodawcę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia pisma. Stowarzyszenie wysłało wniosek pocztą tradycyjną w dniu 10 listopada 2017 r. Pismem z 15 listopada 2017 r. Szpital [...] w R. sp. z o.o. zawiadomił wnioskodawcę, iż w związku z brakiem uzupełnienia wniosku w terminie pozostawił go bez rozpoznania. Wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Szpitala [...] R. sp. z o.o. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wskazany wyżej wniosek z 14 września 2017 r. Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt: II SAB/Kr 130/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Szpital [...] w R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 14 września 2017 r. Mając powyższe na uwadze Szpital [...] w R. Sp.z.o.o. decyzją z dnia 28 grudnia 2018 r. działając na podstawie art. 17 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 14 września 2017 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że dostęp do żądanej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Dostęp do informacji publicznej ograniczony jest ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, którą posiada zarówno Szpital [...] w R. sp. z o.o., jak również podmioty świadczące obsługę prawną Szpitala [...] w R. . Tajemnica przedsiębiorcy nie została określona w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowi w art. 11 ust. 2, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Jak stanowi art. 11 ust. 4 ustawy wykorzystanie lub ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, w szczególności gdy następuje bez zgody uprawnionego do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi i narusza obowiązek ograniczenia ich wykorzystywania lub ujawniania wynikający z ustawy, czynności prawnej lub z innego aktu albo gdy zostało dokonane przez osobę, która pozyskała te informacje, dokonując czynu nieuczciwej konkurencji. Wskazuje się, że pojęcia tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa są pojęciami tożsamymi. W umowach, o które wnioskuje wnioskodawca zostały zawarte zapisy, które uniemożliwiają ich udostępnienie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Stowarzyszenie [...] zarzucając naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione – bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej; 2/ art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji naruszające istotę tego uprawnienia; 3/ art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim ten przepis stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie; 4/ art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o nieuczciwej konkurencji poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku jako tajemnicy przedsiębiorstwa bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową; 5/ podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 § 2 oraz art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że decyzja o odmowie nie zawiera uzasadnienia. Nie wskazano na czym polegać ma ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, zwłaszcza na czym polega wartość gospodarcza żądanych informacji oraz dlaczego w niniejszej sprawie konieczne jest odmówienie udostępnienia informacji z uwagi na tę właśnie przesłankę. Powyższe nie pozwala na odniesienie się w sposób szczegółowy i konkretny do argumentów, podniesionych przez podmiot zobowiązany. Zdaniem strony skarżącej lakoniczność i ogólność rozstrzygnięcia decyzji oraz jej uzasadnienia, doprowadziły do nadmiernego, bowiem zbyt ekstensywnego, ograniczenia prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Szpital [...] w R. Sp.z.o.o. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 j.t.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Dokonując oceny zasadności skargi Stowarzyszenia na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższego prawa realizuje ww. ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Szpital [...] w R. Sp.z.o.o. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23). Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Wskazać także należy, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13). Możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się Szpital [...] w R. Sp.z.o.o. odmawiając udostępnienia Stowarzyszeniu [...] wnioskowanych informacji. W świetle postanowień art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy K.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zatem zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie ww. decyzja z dnia 28 grudnia 2018 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. oraz w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Motywując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej Szpital stwierdził, że podmioty świadczące pomoc prawną chronione są tajemnicą przedsiębiorcy. Stanowisko to nie zostało poprzedzone żadną analizą omawianego zagadnienia, co musi skutkować uznaniem go na niewystarczające i niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, Szpital nie wyjaśnił jakie działania zostały faktycznie podjęte w celu zachowania w poufności żądanych informacji, a tym samym, że został spełniony wymóg formalny tajemnicy przedsiębiorcy określony w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie można też uznać, aby w zaskarżonej decyzji została należycie rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny. A zatem dla wykazania, że wnioskowane przez skarżące stowarzyszenie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy jedynie powołanie się na tę okoliczność. Nie jest bowiem możliwe uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy wszystkich żądanych przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 14 września 2017 r. informacji bez dokonania ich analizy i zbadania, czy zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, która wymaga ochrony. Tak lakoniczne oświadczenie w żaden sposób nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska Szpitala w zakresie odmowy dostępu do informacji publicznej. Szpital nie podał w ogóle żadnych konkretnych negatywnych następstw ujawnienia treści przedmiotowych umów, czy choćby wskazania, na czym tajemnica przedsiębiorcy (wartość gospodarcza) polega. Tymczasem kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Zaznaczenia przy tym wymaga, że Szpital uznał za tajemnicę przedsiębiorcy informację o umowach i fakturach dotyczących obsługi prawnej wykonywanej przez konkretne podmioty na jego rzecz, jedynie na podstawie ogólnikowych twierdzeń. Sąd stwierdza, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13). Brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala ocenić prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, czyni nieweryfikowalnym. Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Szpital w zaskarżonej decyzji argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zaś wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co oznacza, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia jej ochroną w kontekście prawa do informacji publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę Szpital, mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, powinien dokonać ponownej oceny wnioskowanych informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorcy. Mając na uwadze powyższe i uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. orzekł natomiast o kosztach.