II SA/Po 864/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], S. P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. F. W. B. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę F. W. B. składającej się z 14 elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanych w Gminie W. w obrębie: G., działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; S., działka nr [...]; R., działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]; S., działka nr [...], [...], [...], [...], [...]; B., działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; Tłukomy, działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; [...], działka nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. A. B. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się rozstrzygnięciem organu I instancji. A. B. zarzucił S. P. m.in. wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. bez uzyskania wcześniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezgodność inwestycji z planem miejscowym, brak wymaganego uzgodnienia oraz nieścisłości w wywodach organu. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. B.. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że decyzja S. P. z dnia [...] czerwca 2016 r. została doręczona skarżącemu w dniu [...] czerwca 2016 r. Termin do wniesienia odwołania upływał mu zatem w dniu [...] lipca 2016 r. Pismo z dnia [...] lipca 2016 r., w którym zawarto odwołanie od decyzji organu I instancji, zostało złożone w dniu [...] lipca 2016 r. Tym samym przekroczony został termin do wniesienia odwołania. Jednocześnie skarżący nie zwrócił się o przywrócenie terminu, wobec czego należało wydać niniejsze postanowienie. Pismem z dnia [...] października 2016 r. A. B. zaskarżył powyższe postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 134 k.p.a. przez uniemożliwienie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, (2) art. 9 k.p.a. przez utwierdzenie skarżącego w przekonaniu, że odwołanie z dnia [...] lipca 2016 r. zostało wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu oraz (3) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie dopuszczalności odwołania na ostatnim etapie postępowania administracyjnego w dniu wydania ostatecznej decyzji i oparcie się jedynie na stwierdzeniu, że wspomniany środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu. Ponadto skarżący wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., wskazując, że organ I instancji wprowadził go w błąd co do ostatniego dnia wymienionego terminu. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że organy administracji publicznej treścią swoich pouczeń, rozstrzygnięć i zawiadomień wywołały u niego błąd co do terminu wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. W telefonicznej rozmowie z pracownikiem organu I instancji A. B. został bowiem powiadomiony, że rozważany termin upływa w dniu [...] lipca 2016 r. Informację tę potwierdza również zawiadomienia skierowane do skarżącego. Na tym etapie postępowania skarżący nie korzystał z pomocy fachowego pełnomocnika, a zatem organy administracji publicznej zobowiązane były do przekazania mu wszystkich niezbędnych danych. Uchybienia te doprowadziły w rezultacie do pozbawienia skarżącego możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności do wyłączenia możliwości złożenia wniosku o przywrócenie wymienionego terminu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Jak wynika przy tym z art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 129 § 2 k.p.a., że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Ponadto w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzja nr [...] S. P. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], została skutecznie doręczona A. B. w dniu [...] czerwca 2016 r. (k. 700 akt adm. organu I instancji). Tym samym termin do wniesienia odwołania upływał skarżącemu w dniu [...] lipca 2016 r. A. B. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., wniesionym bezpośrednio do S. P. (k. 1-10 akt adm. organu II instancji). Z pieczęci organu I instancji umieszczonej na powyższym dokumencie wynika, że rozważane odwołanie wpłynęło w dniu [...] lipca 2016 r. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Tym samym nie ulega również wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. został przekroczony. Wojewoda Wielkopolski, działając jako organ II instancji, był zatem co do zasady zobowiązany na podstawie art. 134 k.p.a. do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyjątek od tej reguły stanowi instytucja przywrócenia terminu, uregulowania w art. 58 i art. 59 k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Konsekwentnie zatem uchylenie negatywnych następstw przekroczenia terminu z art. 129 § 2 k.p.a. możliwe jest tylko na wniosek. Organy administracji publicznej nie mogą natomiast z urzędu orzekać w tym zakresie. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej nie obejmuje natomiast takiego wniosku skarżącego, wobec czego trafnie przyjął Wojewoda Wielkopolski, że nie zachodziły przesłanki zwalniające z zastosowania art. 134 k.p.a. Postanowienie tego organu administracji publicznej z dnia [...] września 2016 r., nr [...] okazało się zatem prawidłowe (k. 254-257 akt adm. organu II instancji). Sąd nie podzielił przy tym argumentacji skarżącego. A. B. wywodził, że pisma kierowane do niego przez organy administracji publicznej wprowadziły go w błąd co do upływu terminu do wniesienia rozważanego odwołania. Wskazywał on w szczególności na (1) pismo przewodnie S. P. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], o przekazaniu akt administracyjnych Wojewodzie Wielkopolskiemu (k. 12 akt adm. organu II instancji) oraz (2) zawiadomienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (k. 68 akt adm. organu II instancji). Wprawdzie w pierwszym z tych dokumentów faktycznie zawarto stwierdzenie: "Odwołanie wniesiono w terminie". Niemniej wspomniane pismo nie może powodować powstania po stronie skarżącego uprawnienia nieprzewidzianego przez prawo, tj. uprawnienia do wniesienia odwołania z przekroczeniem terminu z art. 129 § 2 k.p.a. Informacja ta, choć wadliwa, nie skutkuje nabyciem kompetencji do uruchomienia merytorycznej kontroli decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Z kolei zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie zawiera w istocie żadnych informacji, które odnosiłyby się do zachowania terminu do wniesienia odwołania. Ustawodawca nie zastrzega przy tym sztywnego terminu, w którym organ II instancji powinien wypowiedzieć się co do terminowości złożonego środka odwoławczego. Kwestia ta podlega zindywidualizowanej ocenie, dokonywanej z perspektywy zasady szybkości postępowania (12 k.p.a.) oraz przepisów o terminach załatwienia sprawy (art. 35-36 k.p.a.). Powyższe uwagi nie oznaczają, że wymienione okoliczności są zupełnie pozbawione znaczenia prawnego. Można je jednak podnieść we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., przy czym adresatem powyższego wniosku powinien być organ II instancji, a nie Sąd. Należy bowiem wyjaśnić, że sądy administracyjne w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd co do zasady nie może zatem wydać rozstrzygnięcia w zastępstwie organu administracji publicznej (np. przywrócić termin do wniesienia odwołania), lecz jedynie ocenia prawidłowość działania tych organów. W razie złożenia omawianego wniosku organ II instancji samodzielnie oceni, czy spełnione zostały przesłanki, od których zależy przywrócenie terminu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).