IV SA/Wa 3413/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi O. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej O. Z. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., Wójt Gminy [...] nałożył na [...] obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi w [...] dokumentów: wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, karty informacyjnej przedsięwzięcia, poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, informacji o braku miejscowego planu zagospodarowania, uznając - na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405), że przedsięwzięcie polegające na budowie budynku jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i garażem na działce nr [...], obręb [...], może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Po przeprowadzonym postępowaniu, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy OOŚ, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], nałożył na [...] obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia, polegającego na budowie domu mieszkalnego z garażem w bryle budynku na działce [...] w obrębie [...] na terenie gminy [...], na obszar Natura 2000 Jezioro [...][...], a także nałożył obowiązek przedłożenia w dwóch egzemplarzach wraz z zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na ww. obszar Natura 2000 oraz określił zakres tego raportu. Po rozpoznaniu zażalenia [...], organ odwoławczy wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie charakteru planowanego przedsięwzięcia i analiza, czy należy ono do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy OOŚ), tj. czy wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też należy ono do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 (zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy OOŚ), do których mają zastosowanie przepisy art. 96 -103 ustawy OOŚ. Organ podkreślił, że obowiązek oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 może być stwierdzony jedynie wobec przedsięwzięć innych niż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Organ powołał przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.) - § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b, § 3 ust. 2 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 pkt. 53. Organ wskazał, że planowane zamierzenie zgodnie z informacjami przedłożonymi przez wnioskodawcę polegać będzie na budowie domu mieszkalnego z garażem w bryle budynku na działce nr [...], obręb [...], o łącznej powierzchni ok. 0,3 ha, a więc zabudowa na tej działce, rozpatrywana samodzielnie, nie osiąga progu określonego w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b ww. rozporządzenia (0,50 ha). Podkreślono jednak, że z akt sprawy wynika, iż ww. inwestycja będzie stanowić część większego przedsięwzięcia polegającego na budowie całego zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w sąsiedztwie wsi [...] w gminie [...], planowanego do realizacji na działkach [...] o łącznej powierzchni 2,4 ha. Organ uznał, że w odniesieniu do zabudowy, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów, położenie planowanych obiektów budowlanych w kompleksie wydzielonych działek - na jednej działce lub na kilku działkach bezpośrednio przylegających i np. połączonych tą samą drogą wewnętrzną, oznacza konieczność zsumowania parametrów poszczególnych inwestycji wraz z infrastrukturą im towarzyszącą, w tym drogami dojazdowymi. Powołano, że z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że łączna powierzchnia zabudowy na działce nr [...] stanowić będzie 571 m2, przez co Wnioskodawca rozumie sumę powierzchni przeznaczonej pod zabudowę (371 m2) oraz powierzchni ogrodu (200 m2). Ponadto każda z pozostałych działek przeznaczonych pod zabudowę (nr ewidencyjny [...]) posiada również powierzchnię ok. 0,3 ha i powierzchnia zabudowy na każdej z tych działek także będzie wynosić po 571 m2. W ocenie Wnioskodawcy oznacza to, że łączna powierzchnia planowanego kompleksu zabudowy mieszkaniowej, przewidziana pod zabudowę, wyniesie ok. 4568 m2, zatem mniej niż 0,5 ha. Organ wskazał, że z uwagi na powyższe, zarówno Wnioskodawca, jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie uznał planowanego kompleksu zabudowy za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast organ odwoławczy wskazał, że z kopii map przedłożonych do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], przy piśmie z dnia 26 lipca 2018 r., na których przedstawiono układ całego zespołu zabudowy wraz z drogami dojazdowymi do poszczególnych obiektów, wynika, że działka nr [...] będzie przeznaczona nie tylko pod zabudowę mieszkaniową. Na działce tej wydzielono także pas drogi umożliwiający dojazd do działek: [...] i [...]. Dodatkowo, cały kompleks zabudowy ma być obsługiwany poprzez drogę na działce nr [...], która obecnie, zgodnie z dokumentacją fotograficzną przedłożoną przez Skarżącą przy piśmie z dnia 26 lipca 2018 r., jest pokryta roślinnością łąkową. Powierzchnia, przeznaczona na drogę dojazdową wyodrębniona z działki [...] wynosi około 1000 m2, czyli około 2,3 ha. Dodatkowo pod drogę dojazdową przekształceniu ulegnie część działki nr [...] - o zbliżonej powierzchni - około 1000 m2. Organ uznał, że powierzchnię przeznaczoną na drogi należy również uwzględnić przy sumowaniu powierzchni przeznaczonej pod zabudowę. Po zsumowaniu powierzchni przekształconej na przedmiotowych działkach oraz powierzchni terenu, który zostanie przekształcony w związku z ww. drogami dojazdowymi, całkowita powierzchnia przekształcona w ocenie organu wyniesie ok. 6568 m2, ok. 0,66 ha, a więc powyżej 0,5 ha. Do planowanego kompleksu będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.) albowiem przedsięwzięcie będzie polegało na realizacji zabudowy mieszkaniowej o łącznej powierzchni powyżej 0,5 ha na terenie obszaru Natura 2000 Jezioro Świdwie, i będzie stanowiło przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust 1 pkt. 53 lit. b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów. W odniesieniu do zarzutów odwołania, wskazano, że każda inwestycja oceniania jest indywidualnie, w zakresie, czy będzie mogła zostać zrealizowana w zamierzonej lokalizacji, o czym decydują uwarunkowania występujące w miejscu realizacji inwestycji oraz skala i zakres planowanego przedsięwzięcia. Powołano, że przeznaczenie danego obszaru w studium pod dany kierunek zagospodarowania nie decyduje o tym, że może być tam zrealizowana dana inwestycja. W konkluzji wskazano, że inwestycja objęta wnioskiem, polegająca na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wraz z garażem i z niezbędną infrastrukturą techniczną służącą do użytkowania nieruchomości, na działce nr [...], obręb [...], jest częścią większego przedsięwzięcia, które jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozdziału 5 działu V ustawy OOŚ (w tym art. 97 ust. 1), a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie miał podstaw do rozstrzygania o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w odniesieniu do tego przedsięwzięcia. Na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...]. Skarżąca wskazała, że postanowienie narusza ust. 1 pkt. 53 lit. b w związku z § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.). Skarżąca na tej podstawie zażądała uchylenia postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że łączna powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia przeznaczona do przekształcenia wyniesie ok. 4568 m2 (dla każdej z ośmiu działek po 517 m2, zatem nie przekroczy 0,5ha). Powołano, że nie wiadomo na jakiej podstawie organ doliczył 1000 m2 na drogę dojazdową wyodrębnioną z działki [...], albowiem nie wskazano metody i podstawy prawnej tego wyliczenia. Ponadto, skarżąca podniosła, że droga na działce [...] nie będzie obsługiwała całego kompleksu, a dodatkowo organ nie ustalił jaka część tej działki zostanie przekształcona na drogę, choć przyjął, że to wielkości 1000 m2. Skarżąca powołała, że cała działka [...] ma powierzchnię 1100 m2, a niezbędny odcinek działki [...] dla zapewnienia komunikacji dla działki [...] wynosi tylko ok. 75 mb. Zarzucono, że na skutek wadliwego przeszacowania powierzchni ze skutkiem przekroczenia 0,50 ha, doszło do zastosowania innej procedury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonana sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ dokonał oceny na podstawie niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie, doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ właściwie powołał, że kluczowym zagadnieniem w sprawie było ustalenie charakteru planowanego przedsięwzięcia i analiza, czy należy ono do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. z 2017 r. poz. 1405), tj. czy wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też należy ono do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 (zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy OOŚ), do których mają zastosowanie przepisy art. 96 -103 ustawy OOŚ. Organ słusznie podkreślił, że obowiązek oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 może być stwierdzony jedynie wobec przedsięwzięć innych niż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Właściwie również organ powołał § 3 ust. 1 pkt. 53 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.), zgodnie z którym przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, do których m.in. należy obszar Natura 2000 Jezioro Świdwie. Również prawidłowo powołano § 3 ust. 2 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 53 ww. rozporządzenia. Niewątpliwie inwestorka zamierza zrealizować przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na 8 działkach i co do każdej z działek wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika jednoznacznie, że na każdej z tych działek posadowiony ma zostać budynek, gdzie powierzchnia zabudowy i przekształceń terenu wyniesie po 571 m2 dla każdej z działek, (dom 250 m2, komunikacja – drogi dojazdowe, trójkąty widoczności, sięgacz manewrowy 95 m2, dojście piesze 6,3 m2, dojazd do garażu 18,9 m2, osłona śmietnika 0,75 m2, ogród 200 m2), łącznie więc 4568 m2. W opisie przedsięwzięcia (str. 3) wskazano również, że działki [...] graniczą z działką nr [...] będącą drogą lokalną gruntową, mającą dostęp do dróg publicznych, dla działki [...] oraz działek [...] i [...] przewiduje się wytyczenie szlaku służebności gruntowej na działce [...], umożliwiającej dogodny przejazd i przechód do działki drogowej nr [...] i dalej do drogi powiatowej nr [...]. Również na mapie znajdującej się w aktach sprawy kolorem czerwonym zaznaczono sposób obsługi komunikacji jako dostęp do drogi nr [...] z drogi [...], a z działek [...] i [...] przez działkę nr [...] w ramach służebności gruntowej do działki [...]. Słusznie więc organ uznał, że położenie planowanych obiektów budowlanych w kompleksie wydzielonych działek, bezpośrednio do siebie przylegających i połączonych tę samą drogą wewnętrzną, oznacza konieczność zsumowania parametrów poszczególnych inwestycji wraz z infrastrukturą im towarzyszącą, w tym z drogami dojazdowymi. Właściwie organ ustalił, że wnioskodawczyni i organ I instancji zsumowali tylko powierzchnię zabudowy i ogrodu na 8 działkach, ale nie doliczyli powierzchni podlegającej przekształceniu na działce [...] pod drogę (jak prawidłowo ustalił organ - powołując się na załączone do sprawy fotografie - obecnie teren działki pokryty jest roślinnością łąkową), jak również pasu drogi wydzielonego na działce [...], który umożliwi dojazd na działkę [...] i [...] i [...]. Co prawda z kart informacyjnych przedsięwzięć wynika, że co do każdej z 8 działek doliczono na komunikację po 95 m2 jako drogi dojazdowe, trójkąty widoczności, sięgacz manewrowy, ale wyliczenie to dotyczy tylko 8 działek, które mają zostać zabudowane. Nie wskazano pod komunikację powierzchni działki [...], a w odniesieniu do działki [...] podano tylko powierzchnię 95 m2, analogicznie jak przy innych działkach przeznaczonych pod zabudowę, pomijając zupełnie fakt, że na tej nieruchomości ma zostać ustanowiony pas służebności gruntowej, a więc powierzchnia zajęta pod komunikację będzie niewątpliwie większa niż na innych działkach. Organ właściwie uznał, że do powierzchni przekształcanej na każdej z 8 działek przeznaczonych pod zabudowę należy doliczyć również powierzchnie przekształcane pod drogę na działce [...] i pas służebności na działce [...]. Natomiast wątpliwości Sądu budzi ustalenie organu odnośnie powierzchni przeznaczonej pod drogę dojazdową wyodrębnioną z działki [...] na około 1000 m2 i 1000 m2 z działki [...]. Dodatkowo, w uzasadnieniu decyzji organ wskazał również, że powierzchnia przeznaczona na drogę dojazdową wyodrębniona z działki [...] wynosi około 2,3 ha. Na postawie takiego ustalenia, organ przyjął, że po zsumowaniu powierzchni na 8 działkach i powierzchni terenu, który zostanie przekształcony w związku z drogami dojazdowymi, całkowita powierzchnia przekształcona wyniesie ok. 6568 m2, czyli ok. 0,66 ha, w więc powyżej 0,5 ha, co oznacza konieczność uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i umorzenia prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. Materiał dowodowy zgormadzony w sprawie, jak również samo uzasadnienie decyzji, nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ w tym zakresie. Zasadne są zarzuty skargi w kontekście wadliwego i niezrozumiałego ustalenia organu. Przyjmując jako powierzchnię podlegającą przekształceniu na działce [...] na 1000 m2, organ nie wskazał żadnych parametrów działki, ani wymiarów pasa służebności, pozwalających na weryfikację ustalonej powierzchni. Podobnie w odniesieniu do działki [...] - organ tylko ogólnikowo wskazał, że przekształceniu ulegnie cześć tej działki o zbliżonej powierzchni ok 1000 m2. Powyższe okoliczności mają w sprawie kluczowe znaczenie, albowiem od prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie zależeć będzie w ogóle zasadność prowadzenia postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organ nie wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zbadania istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Wskazać należy, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracji publicznej, powinno być kontynuowane aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do jej właściwego rozstrzygnięcia. Zaniechanie przez organ podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanego rozstrzygnięcia. Wobec braku klarownego wyjaśnienia przez organ kwestii obliczenia powierzchni podlegającej przekształceniu, nie jest możliwe skontrolowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia i odniesienie się szczegółowo do zarzutów skargi. Powyższe uchybienia organu w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, zgromadzi dowody w sprawie, na podstawie których będzie można dokonać obliczeń powierzchni przekształcanej pod drogi. W razie takiej potrzeby organ winien rozważyć wezwanie inwestorki celem złożenia wyjaśnień, w szczególności odnośnie wielkości części działki [...] mającej zostać przekształconej pod drogę oraz części gruntu na działce [...] przeznaczonej pod służebność drogową. Zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi wnioskować można również, że w opinii inwestora obszary wskazane co do 8 działek na komunikację (po 95 m2 ), stanowiące łącznie 760 m2, mają właśnie stanowić powierzchnię przekształconą pod komunikację, w tym pod pas służebności gruntowej. Uzasadnienie skargi nie jest w tym aspekcie jednoznaczne. Jednocześnie inwestorka twierdzi, że maksymalny niezbędny odcinek drogi na działce [...] to 75 mb. Twierdzenia inwestorki należałoby zweryfikować ze złożonymi przez nią przy wnioskach o warunki zabudowy dokumentami, m.in. opracowaniami mapowymi, gdzie wskazano sposób dojazdu do poszczególnych działek. Po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego, organ dokona stosownych obliczeń, wskazując ich metodykę, a w zakresie szerokości służebności, z powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa w zakresie wymagań dla dojazdów do domów mieszkalnych. Uzasadnienie rozstrzygnięcia, winno odpowiadać przepisom art. 107 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 11 k.p.a., co umożliwi stronie prześledzenie wywodu organu w tym zakresie. Zauważyć należy, że wyliczenia zostały powołane przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę, ale przedmiotem kontroli jest postanowienie z dnia [...] października 2018 r., a nie odpowiedź na skargę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 119 pkt. 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd rozpoznawał sprawę w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów. Rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składał się wpis od skargi.